I OSK 652/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 988/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 988/13 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 17 czerwca 2013 r. J. K. wystąpiła o ustalenie od dnia 1 lipca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad osobą niepełnosprawną – córką P. K. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Burmistrz Lidzbarka odmówił przyznania J. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że J. K. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha przeliczeniowych w gminie L. oraz [...]ha przeliczeniowych w gminie P. i podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W tej sytuacji wnioskodawczyni nie można uznać za osobę bezrobotną. Powyższe, w ocenie organu oznacza, że ubiegająca się o świadczenie nie spełnia podstawowego warunku do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, polegającego, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), na rezygnacji z zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podzieliło stanowisko Burmistrza Lidzbarka, a ponadto powołało się na uchwałę z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. podniosła, iż Kolegium rozpatrzyło jej odwołanie w sposób pobieżny i automatyczny, bez wnikliwej i rzetelnej oceny sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę powołał się na art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że na podstawie tych przepisów organ rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zobligowany zbadać, czy osoba sprawująca opiekę oraz wymagająca opieki, spełnia kryteria określone w art. 17 ust. 1 i czy jednocześnie nie zaistniały w stosunku do niej wskazane w art. 17 ust. 5 okoliczności wykluczające możliwość przyznania świadczenia. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana była okoliczność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez rolnika, jednakże w dniu 11 grudnia 2012 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę sygn. akt I OPS 5/12 przesądzającą, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. W uchwale wskazano, iż ocena spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się w myśl pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). W myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1ha lub 1ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. W omawianej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego doszedł do wniosku, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej, prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, Sąd uznał, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne. Podkreślono, że stanowisko takie nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielając wykładnię prawa zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że skarżąca jako współwłaścicielka posiada gospodarstwo rolne o pow. [...]ha przeliczeniowych i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem - w świetle powołanej uchwały - świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie może jej być przyznane, niezależnie od tego czy wykonuje osobiście pracę w tym gospodarstwie i uzyskuje z tego gospodarstwa jakiekolwiek dochody. Odnosząc się do podniesionych w skardze argumentów Sąd I instancji wskazał, że wnioskowane świadczenie nieprzerwanie pobierała, iż na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa. Dlatego od 1 lipca 2013 r. zaistniała konieczność ponownego złożenia wniosku wraz z dokumentami o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji organy orzekające zobligowane były rozstrzygnąć według aktualnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła J. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że rozpatrując kwestię prawa do tego świadczenia uznano, że nie przysługuje ono rolnikowi będącego właścicielem gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy, tj. warunek bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jednoznacznie zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto z konieczności opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi zaprzestała nawet pracy w swoim gospodarstwie. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie nie zmieniły się od 1 maja 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie: 3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne rolnik, będący ubezpieczonym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić, że na podstawie art. 269 P.p.s.a. sentencje uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter wiążący dla pozostałych składów sądów administracyjnych. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej kasacyjnie. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ww. ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., które zastąpiło dodatek stały, regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega obowiązkowemu ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Okoliczność ta nie budzi zatem wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, kierując się przedstawionymi wyżej względami i powołaną uchwałą, prawidłowo uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.