II SA/Bd 1086/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta G. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w G., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej E. G. odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę męża M. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie złożonego wniosku, załączonych dokumentów, wywiadu środowiskowego oraz przeprowadzonego postępowania ustalono, iż skarżąca nie pracuje zawodowo, nie wykonuje innej pracy zarobkowej, ani też nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna poszukująca zatrudnienia. Ustalono ponadto, że wnioskodawczyni była zarejestrowana w PUP w G. jako osoba bezrobotna do dnia 12.08.2002 r., a ostatnio prowadziła własną działalność gospodarczą do dnia 14.01.2001 r. Od 01.11.2010 r. do 30.06.2013 r. skarżąca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 13.07.2011 r. ustalającym, iż jest on całkowicie niezdolny do pracy do dnia 03.01.2016 r. oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia 31.07.2013 r. (data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji - 14.05.2010 r.). Organ I instancji ustalił również, iż przeciętny miesięczny dochód osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w 2011 r. wyniósł [..] zł i nie przekracza kwoty uprawniającej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ stwierdził, że nie można uznać, iż w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to okoliczność jest niezbędna do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą do 14.01.2001 r., a w okresie od 15.01.2001 r. do 12.08.2002 r. z przerwą była zarejestrowana w PUP w G. jako osoba bezrobotna, czyli osoba zdolna do pracy i jej poszukująca. Wobec powyższego organ stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie wskazując w nim, że uzasadnienie jest niezgodne ze stanem faktycznym, jako że nie zrezygnowała z zatrudnienia. Wskazała na konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem, co wyklucza podjęcie pracy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z ustalaniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowano w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO dodało, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależniono od spełnienia kryterium dochodowego. SKO wskazało, że intencją ustawodawcy było, aby przedmiotowe świadczenie trafiało do osób, które faktycznie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazuje na to fraza: jeżeli [wnioskodawcy] rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna nastąpić po sprawdzeniu, czy rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem po ustaleniu, czy istniał związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki. Definicję legalną zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawiera przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem SKO skarżąca nie spełniła warunków stawianych przez przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okolicznością bezsporną ustaloną przez organ I instancji jest fakt, iż wymagający opieki jej mąż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 13.07.2011 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia 03.01.2016 r. oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 31.07.2016 r. (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 01.07.2013 r.), przy czym niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od 14.05.2010 r. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do dnia 14.01.2001 r. W ocenie SKO z powyższych ustaleń wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie istnieje bowiem związek przyczynowo-skutkowy między zakończeniem działalności gospodarczej w 2001 r., a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, którego niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 2010 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś niepodejmowanie zatrudnienia wynikające ze sprawowania opieki. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Argumentowała w niej, że wówczas gdy uzyskiwała zasiłek pielęgnacyjny, nie było wymagane aby zrezygnowała z pracy. Podała, że w dniu 25 października 2010 r. zarejestrowana była jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku tak więc w jej ocenie miała gotowość do pracy a musiała się wykreślić żeby otrzymać zasiłek opiekuńczy. W odpowiedzi na skargę organ uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanka w postaci "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nie została przez skarżącą spełniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Należy więc podkreślić, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jednoznaczne zróżnicowanie obu pojęć: ,,rezygnacja" i ,,niepodejmowanie" zatrudnienia, oznacza, że ustawodawca rezygnuje z szerokiego znaczenia pojęcia ,,rezygnacji", wyłączając możliwość zaliczenia przypadków ,,niepodejmowania zatrudnienia" w zakres pojęciowy ,,rezygnacji z zatrudnienia". Aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. W tym znaczeniu pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do skarżącej, która przy ubieganiu się o specjalny zasiłek opiekuńczy - w oświadczeniu złożonym 29 maja 2013 r. stwierdziła, iż nie pracuje i nie podjęła pracy zarobkowej - w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Z zawartego w aktach sprawy wydruku z Samorządowej Elektronicznej Platformy Informacyjnej z dnia 9 lipca 2013 r. wynika, że skarżąca była zarejestrowana w Urzędzie jako bezrobotna do 12 sierpnia 2002 r., a ostatnio prowadziła własną działalność gospodarczą do dnia 14 stycznia 2001 r. Natomiast przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. nie pracowała zawodowo. Nie została w związku z tym spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Również w ocenie sądu, organ prawidłowo uznał, że rezygnacja z podejmowania zatrudnienia w związku z wyrejestrowaniem z PUP, nie jest rezygnacją z pracy w rozumieniu omówionego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym, nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji