II SAB/Ol 113/13

Dnia 17 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. P. i E. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt; 2/ orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. P. i E. P. solidarnie kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. i E. P. w dniu "[...]" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" zarzucając mu rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w dotyczącym robót budowlanych. Wskazali, że w dniu "[...]" wysłali do PINB pismo zawierające skargę na A. M., właściciela lokalu usługowego nr "[...]" przy "[...]" w "[...]", która przebudowała swój lokal, a powyższa przebudowa ingeruje w nieruchomość wspólną. Zażądali od organu przeprowadzenia kontroli powyższego lokalu usługowego i poinformowania, jak prace budowlane, wykonane w warunkach samowoli budowlanej, wpłynęły na konstrukcję budynku i jego stabilność. Następnie, w dniu "[...]", w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji sprawy w terminie. W zawiadomieniu z dnia "[...]" WINB uznał zażalenie na bezczynność PINB za zasadne i wyznaczył temu organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Podnieśli, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał stosownego aktu co oznacza, że naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie PINB do wydania stosownego aktu administracyjnego, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Opisując w szczegółowy sposób dotychczasowy przebieg postępowania wskazał m.in., że w dniu "[...]" wszczął postępowanie o czym poinformował wszystkie strony. W trakcie prowadzonego postępowania podjął niezbędne czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy. Nie można zatem uznać, iż pozostaje w bezczynności. Mając z kolei na uwadze fakt, że skarżący w trakcie postępowania, kilkukrotnie wnosili o rozszerzenie jego przedmiotu, był zobowiązany rozpatrzyć wszystkie wnioski w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz zebrać niezbędny materiał dowodowy. Tak więc długość postępowania nie wynika z opieszałości organu. Dodatkowo stwierdził, że skarżący nie złożyli przed wniesieniem skargi do Sądu zażalenia do organu wyższego stopnia, dlatego tez skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a. ). Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Skarżący wnieśli bowiem do WINB skargę w związku z nieterminowym załatwieniem ich sprawy i poprosili o natychmiastową interwencję organu, a po wydaniu przez WINB zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy, wnieśli skargę na bezczynność PINB do sądu administracyjnego. Nieuzasadniony jest zatem wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sposób załatwienia skargi skierowanej do WINB pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi wniesionej do sądu, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, Lex 114577 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12, Lex 1139147). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, iż postępowanie zostało zainicjowane w "[...]" i do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ przez długi okres w ogóle nie prowadził w sprawie czynności zmierzających do jej rozstrzygnięcia. Nie mogą za takie zostać uznane czynności organu związane z informowaniem skarżących o wszczęciu postępowania (dopiero "[...]"), czy też informowaniu stron o sposobie wyeliminowania wątpliwości co do prawidłowości informowania stron (pismo PINB z dnia "[...]"). Wynikające z k.p.a. terminy załatwienia sprawy również nie zostały w niniejszej sprawie dochowane i do dnia orzekania przez Sąd decyzja w sprawie nie została wydana. Ponadto należy stwierdzić, iż analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że organ po kilku miesiącach prowadzenia postępowania znajduje się niemal w tym samym miejscu postępowania, w którym znajdował się w "[...]". Taka sytuacja nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Skarżący mają bowiem prawo oczekiwać zakończenia sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa tym bardziej, że postępowanie w tej sprawie toczy się od "[...]". Powyższa okoliczność obliguje Sąd do podjęcia działania dyscyplinującego organ, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając w kontekście okoliczności niniejszej sprawy czy naruszono prawo w sposób oczywisty, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, Sąd zważył, że organ nie ignorował całkowicie obowiązków określonych w przepisach prawa i informował skarżących o podejmowanych przez siebie czynnościach, pozostając w tym zakresie w przekonaniu o prawidłowości swych działań, co było - jak wywiedziono dotychczas - wynikiem błędnego zastosowania przepisów k.p.a., a nie rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie, nie jest rolą tych sądów administracyjnych karanie, czy też ocenianie pracowników organów administracji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..