II OSK 1020/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 486/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 grudnia 2013 r., sygnatura akt II SA/Lu 486/13, na skutek skargi P. Sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się ze stalowej wieży kratowej wraz z infrastrukturą telekomunikacyjną, kontenerami technicznymi, wewnętrzną linią energetyczną oraz ogrodzeniem, na działce nr [...], obręb [...], gmina G. Organ administracji uznał, że projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., uchwalonego uchwałą Rady Gminy G. z [...] lutego 2004 r., Nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] położona jest na terenach rolnych oznaczonych symbolem MRo z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i związanej z produkcją rolną oraz symbolem RP z przeznaczeniem na rolniczą przestrzeń produkcyjną. W ocenie Starosty [...], w obu tych obszarach dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zaznaczono, że zgodnie z pismem Wójta Gminy G. z [...] września 2010 r., ustalenia planu miejscowego dotyczące działki nr [...] są zbieżne z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, według którego jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, co ma miejsce w tej sprawie. Zdaniem Starosty, nie było także potrzeby przeprowadzenia dla inwestycji oceny oddziaływania na środowisko. Stacja bazowa o tak określonych parametrach anten sektorowych, jak wynika to z kwalifikacji przedsięwzięcia, nie mieści się w katalogu przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W wyniku odwołania J. W., Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Wyjaśniono, że w planie wyznaczone są tereny pod usługi łączności, na których dopuszcza się między innymi lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, jak i tereny pod usługi łączności radiowej. Na terenach innych funkcji poza łącznością plan dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, jednak w przypadku terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonych symbolem RP, dopuszczalne jest lokowanie jedynie liniowych urządzeń infrastruktury. Podzielając dokonaną przez Starostę ocenę przeznaczenia obszaru, na którym położona jest działka nr [...], Wojewoda stwierdził, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 7 ust. 6.1 planu miejscowego, na terenach RP wyklucza się lokalizację nowych siedlisk oraz obiektów nie związanych z gospodarką rolną, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej. Wyjaśnił, że w myśl ustaleń zawartych w § 5 ust. 3 pkt 3 planu, w granicach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, istnieje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolem RP poza liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej i drogami oraz funkcjami ekologicznymi. Zgodnie zaś z § 7 ust. 6.2 lit. d planu, na terenach MRo dopuszcza się realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków. W ocenie Wojewody, skoro stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest obiektem liniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, to jej lokalizacja jest niezgodna z obowiązującymi ustaleniami § 5 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego. Zgodnie z § 10 ust. 4 planu tereny urządzeń łączności radiowej, oznaczone symbolem UŁr, są przewidziane na terenie wsi O. Wojewoda zaznaczył również, że jakkolwiek stacja telefonii komórkowej jest urządzeniem infrastruktury technicznej i inwestycją o charakterze publicznym, to jednak interpretacja art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przedstawiona przez Starostę nie jest właściwa. W ocenie organu odwoławczego, przepis ten określa warunki lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli lokalizacja takiej inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym. Tymczasem z ustaleń planu miejscowego Gminy G., między innymi dotyczących miejscowości O. wynika, że w planie tym zostały przewidziane tereny pod usługi łączności radiowej, oznaczone symbolem UŁr. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, nie ma zastosowania w tej sprawie. Ponadto ustalenia planu dotyczące zasad rozwoju urządzeń infrastruktury technicznej, zawarte w § 9 ust. 7 pkt 3 planu, wskazują, iż lokalizacja usług łączności inna, niż na rysunku planu, wymaga zmiany planu. W skardze skarżąca zarzuciła brak precyzyjnego ustalenia, czy osoby uczestniczące w postępowaniu były właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym, czy mogły być stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej Wojewoda nie wskazał, jakie konkretnie dowody oraz argumenty przemawiają za tym, że nieruchomości należące do osób uznanych za strony postępowania, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, ustalonym zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc w jaki sposób przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Skarżąca zwróciła uwagę na kwalifikację przedsięwzięcia sporządzoną 3 października 2011 r., według której wektor oddziaływania stacji bazowej o długości 150 m znajduje się na wysokości niedostępnej dla ludności, w szczególności biorąc pod uwagę rolniczy charakter nieruchomości w tym obszarze i wprowadzone przez plan ograniczenia w sposobie ich zagospodarowania. W skardze podniesiono także zarzut błędnego uznania, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G. nie dopuszcza na przedmiotowej nieruchomości budowy infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem skarżącej § 7 ust. 6.1 i § 7 ust. 6.2 lit. d w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3 tiret pierwszy planu miejscowego oraz § 9 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego naruszają zakres dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, jako że w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej są one niezgodne z art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z następujących powodów. Po pierwsze, zwrócił uwagę, że poza odwołaniem J. W., którego efektem była zaskarżona decyzja, w dniu 29 marca 2013 r. do Wojewody [...] wpłynęły pisma J. J., E. S., A. Ż., M. D., J. W., J. W., S. K., J. Ł., S. S. i K. S., nazwane odwołaniami, w których wyżej wymienieni oświadczyli, że nie wyrażają zgody na realizację inwestycji. W ocenie Sądu, niejasnym w związku z tym jest postępowanie organu, który wspomnianych pism nie uznał za odwołania i ich nie rozpoznał tylko dlatego, że zostały złożone po doręczeniu zawiadomień o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a. Jak wyjaśnił, nawet jeżeli organ odwoławczy doszedł do przekonania, że te odwołania zostały wniesione po terminie, to i tak obowiązkiem organu było ich rozpoznanie. Zachowanie terminu 14-dniowego jest bowiem jedynie warunkiem skuteczności odwołania, nie przesądza natomiast o możliwości jego wniesienia. Jeśli odwołanie zostanie wniesione po terminie, strona ma możliwość skorzystania z instytucji przywrócenia uchybionego terminu. Do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, nie jest możliwe rozpoznanie odwołania, które zostało wniesione w terminie. W przypadku zaś, gdy organ miał wątpliwości co do charakteru pism nazwanych odwołaniem, zobowiązany był zwrócić się do nadawców o sprecyzowanie celu ich wniesienia. Samodzielna ich ocena przez organ była nieuzasadniona. Po drugie, za zasadny Sąd uznał zarzut niewskazania przez organ odwoławczy podstaw pozwalających na uznanie konkretnych osób za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Jak wyjaśnił, jedynie jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego charakterystycznych cech. W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, istotnymi przesłankami pozwalającymi ustalić obszar jej oddziaływania są natężenie szkodliwego promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych, z uwzględnieniem § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym, w ocenie Sądu, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości byłaby bowiem ograniczona z uwagi na niemożność jej zagospodarowania poprzez realizację budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tego typu informacji, pozwalających na potwierdzenie statusu strony postępowania przez składającego odwołanie J. W., nie zawiera uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Co więcej, sam odwołujący się nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności godzących bezpośrednio w jego indywidualne uprawnienia w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości, zagwarantowane konkretnymi przepisami prawa materialnego. Znajdująca się w aktach sprawy mapka obrazująca obszar oddziaływania fal elektromagnetycznych w promieniu 150 m nie obejmuje działki nr [...] stanowiącej własność J. W. W odwołaniu ten uczestnik postępowania powołuje się jedynie na nieweryfikowalne w oparciu o przepisy prawa obawy zagrożenia jego życia i zdrowia, związane również z już istniejącą na tym obszarze stacją bazową telefonii komórkowej oraz planowaną budową elektrowni wiatrowej na terenie gminy. Jednakże, zdaniem Sądu, ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Osoba taka może mieć jedynie interes faktyczny, ale nie interes prawny. Jeśli zatem Wojewoda uznał wnoszącego odwołanie za stronę postępowania, to winien wskazać konkretne i jednoznaczne argumenty, które za tym przemawiają. Natomiast w razie uznania, że odwołujący się nie ma interesu prawnego, którego ochrony może domagać się w tym postępowaniu, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Po trzecie, za uzasadniony Sąd przyjął zarzut błędnej interpretacji przez Wojewodę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., która stanowiła podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek w § 5 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego zawarto zakaz lokalizacji w obszarze oznaczonym symbolem RP, opisanym jako rolnicza przestrzeń produkcyjna, obiektów budowlanych poza liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej i drogami oraz funkcjami ekologicznymi, to jednak § 7 ust. 6.1 planu zawiera zapis o wykluczeniu lokalizacji nowych siedlisk oraz obiektów nie związanych z gospodarką rolną z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej, już bez bliższego jej określenia. W sprawie niekwestionowanym jest, że działka, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MRo – tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, na którym przewidziano realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków (§ 7 ust. 6.2 ust. 2 lit. d). W świetle powołanych zapisów niezrozumiały jest wywód organu odwoławczego zmierzający do wykazania, że na tym terenie dopuszczalne są jedynie liniowe urządzenia infrastruktury technicznej. Poza tym, skoro w planie nie wprowadzono szczegółowo uzasadnionego jednoznacznego zakazu lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przedsięwzięć inwestycji celu publicznego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, na terenie oznaczonym symbolami RP i MRo, to z ustaleń ogólnych, zawartych w § 5 ust. 3 pkt 3 planu, dopuszczających jedynie liniowe urządzenia infrastruktury technicznej, co dotyczy jedynie terenu RP, nie sposób wyprowadzić skutecznego zakazu tego typu inwestycji jako urządzeń odrębnych. Ponadto niejasnym jest, na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku, jakoby znaczna część inwestycji miała zostać zrealizowana na obszarze o symbolu RP. W ocenie Sądu, nie sposób także zaaprobować stanowiska Wojewody upatrującego podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji w tych zapisach planu, które dopuszczają realizację usług łączności i telekomunikacji na ściśle określonych terenach oznaczonych symbolem UŁ (§ 4 ust.1 pkt 2 i 3). Zdaniem Sądu, dla właściwego odczytania zapisów planu należy odwołać się do przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nawet wówczas, gdy ustawa ta nie obowiązywała w dniu uchwalenia planu, gdyż wynika to z art. 75 ust. 1 w pierwotnym jego brzmieniu. Art. 46 ust. 2 stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przepis ten, wprowadzając szczególne warunki lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, ma jedynie ułatwiać ich realizację (nawet gdy nie są umieszczone w planie) i nie może być interpretowany w sposób prezentowany przez organ, według którego w razie wskazania określonego terenu pod tego rodzaju zabudowę, wykluczona jest jego realizacja również w innym miejscu. Przekonanie to wzmacnia wskazanie w powołanym przepisie przeznaczenia terenów, które z założenia nie mogą wykluczać budowy wspomnianych obiektów. W konsekwencji Sąd uznał, że dokonując odmiennej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3, § 7 ust. 6.1, § 9 ust. 7 i § 10 ust. 4 planu miejscowego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy tego planu umożliwiają na terenie wskazanym we wniosku inwestora lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej, - art. 128 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pisma J. J., E. S., A. Ż., M. D., J. W., J. W., S. K., J. Ł., S. S. i K. S. z 29 marca 2013 r. powinny być rozpoznane jako odwołania od decyzji, w sytuacji, gdy zostały złożone jako stanowiska w sprawie bezpośrednio do organu odwoławczego w związku z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się stron przed wydaniem decyzji i gdy tego faktu wskazane osoby nie kwestionują. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że strony postępowania zastały ustalone przez organ pierwszej instancji, który przeanalizował obszar oddziaływania inwestycji posiłkując się parametrami wskazanymi w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz w oparciu o parametry wskazane w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Za organem pierwszej instancji Wojewoda [...] uznał zatem, że J. W., jako właściciel działki nr [...], pozostającej w styczności z granicą obszaru objętego promieniowaniem 150 m od środka elektromagnetycznego anteny, jest stroną postępowania. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uznania przez Sąd pierwszej instancji pism J. J., E. S., A. Ż., M. D., J. W., J. W., S. K., J. Ł., S. S. i K. S. z 29 marca 2013 r. (w istocie chodzi o pisma z 27 marca 2013 r., które wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 marca 2013 r.) za odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie błędne, gdyż poza tytułem tych pism nic nie wskazuje, że są to odwołania, zaś okoliczności ich złożenia ponad wszelką wątpliwość wykluczającą potrzebę prowadzenia dalszych wyjaśnień, dowodzą, że intencją ich autorów nie było wniesienie odwołania, tylko udzielenie odpowiedzi, w związku z pismem organu odwoławczego z 19 marca 2013 r. informującym, że przed wydaniem decyzji można zapoznać się z aktami sprawy oraz wypowiedzieć co do zebranych materiałów dowodowych. Pismo organu odwoławczego z 19 marca 2013 r. zostało doręczone stronom postępowania i niektóre z tych stron, odpowiadając na to pismo, złożyły jednobrzmiące pisma z 27 marca 2013 r., które nazwały odwołaniem, ale w treści wyraźnie zaznaczyły, że piszą, że w związku z "otrzymanym zawiadomieniem z dnia 19 marca 2013 roku" nie wyrażają zgody na realizację inwestycji. Nie ulega więc wątpliwości, że pisma te nie stanowiły odwołań, a zajęcie stanowiska w sprawie przez stronę postępowania. Nie jest natomiast zasadny, przytoczony w dwóch odrębnych podstawach kasacyjnych, zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3, § 7 ust. 6.1, § 9 ust. 7 i § 10 ust. 4 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] ze zm.). Wojewoda przyznaje, że zgodność inwestycji, której dotyczy sprawa, powinna być oceniana z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co ma wynikać z art. 75 tej ustawy. Jednakże, jak wynika ze skargi kasacyjnej, stoi na stanowisku, że skutki przewidziane w art. 46 ust. 2 powołanej ustawy nie zachodzą, gdyż w planie miejscowym umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W szczególności chodzi o tereny oznaczone symbolem UŁ oraz UŁr. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z tymi zasadami musi być wykładany następny przepis, mianowicie art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Z tego przepisu z kolei wynika szczególna sankcja w razie nieumieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas bowiem dopuszcza się lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach przeznaczonych na zabudowę wielorodzinną, rolniczą, leśną, usługową i produkcyjną, a także na terenach przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną tyle, że w tym wypadku dopuszcza się jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim przypadku, jak stanowi się w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie może naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jednakże interpretując ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy te bardzo wyraźnie są związane z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel też musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem, należy przyjąć, że szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. za tereny przeznaczone na lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogą być uznane tereny oznaczone symbolami UŁ oraz UŁr. Jednakże takie tereny, jak wynika z § 10 tego planu, zostały wyznaczone jedynie w dwóch miejscowościach z dwudziestu dwóch objętych planem, mianowicie w G. [...] oraz O., przy czym jedynie teren w O. jest wprost wyznaczony pod urządzenia telefonii komórkowej. Tym samym w istocie nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej. Wyznaczenie w obowiązującym planie miejscowym niewielkich terenów pod usługi łączności, a pod urządzenia telefonii komórkowej jednego obszaru, nie powoduje zatem tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Trafnie w związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że za uznaniem, iż projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym przemawia art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Niezależnie od argumentacji związanej z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Wojewoda twierdził, że lokalizacja inwestycji, której dotyczy sprawa, jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Podniesiono, że inwestycja ma być zlokalizowana na terenie oznaczonym w tym planie symbolem RP, który zgodnie z jego § 5 ust. 3 pkt 3 jest przeznaczony na rolniczą przestrzeń produkcyjną, gdzie zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych poza liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej, drogami i obiektami o funkcji ekologicznej. Zaznaczono, że z kolei według § 7 ust. 6.1 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem RP wyklucza się lokalizację nowych siedlisk oraz obiektów nie związanych z gospodarką rolną z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej. Wywiedziono jednakże, że w tym drugim przepisie, wyrażenie "sieci infrastruktury technicznej" nie należy rozumieć jako odnoszące się do innej infrastruktury niż liniowa. Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, że decydujące znaczenie ma art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który - jak wyjaśniono – ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W świetle tych przepisów, ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skoro w świetle tych przepisów plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji i nie może zawierać rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takich inwestycji, to tym bardziej takich zakazów i przeszkód nie można wyprowadzać z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3, § 7 ust. 6.1, § 9 ust. 7 i § 10 ust. 4 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., nie są zasadne. W skardze kasacyjnej, w szczególności w jej uzasadnieniu, sformułowano zarzut dotyczący podstawy uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi związanej z nieprawidłowym – w ocenie Sądu pierwszej instancji – wyjaśnieniem tego, czy J. W. był legitymowany do wniesienia odwołania. Przytaczając ten zarzut nie wskazano jednakże żadnych przepisów, które miałyby być w tym przypadku naruszone. Już to wystarcza do stwierdzenia, że podstawa kasacyjna oparta na tym zarzucie nie jest zasadna. Niezależnie od tego podzielić jednakże należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości uznania, iż J. W. był legitymowany do wniesienia odwołania. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę, że nie wyjaśniono legitymacji tej osoby w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dodatkowo wskazać można na okoliczności związane z "wniesieniem" przez tę osobę odwołania. Otóż z akt wynika, że "odwołanie" zostało wniesione przez J. W., która jako sołtys wsi F. "reprezentowała" mieszkańców tej wsi. Natomiast J. W. jako odwołujący się został wskazany tylko dlatego, że organ odwoławczy wezwał J. W., która nie była stroną postępowania, do "wylegitymowania się ewentualnym pełnomocnictwem do reprezentowania osoby będącej stroną (...) postępowania", co spowodowało, że wezwana złożyła pełnomocnictwo swego męża, czyli J. W., który przez organ pierwszej instancji został uznany za stronę postępowania. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.