II SAB/Lu 693/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S na bezczynność Rektora w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora do załatwienia wniosku Z. S. z dnia 5 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej żądania doręczenia odpisu pisma Rektora skierowanego do . A. W. – W. o wygaśnięciu stosunku pracy z dniem 30 września 2012 r. oraz żądania doręczenia odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dalszego jego zatrudnienia w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Rektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rektora na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. ( z datą wpływu 6 lutego 2013r. ) Z. S. zwrócił się do R. P. L. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odpisu pisma skierowanego do profesora doktora habilitowanego inżyniera A. W. – W. o wygaśnięciu stosunku pracy z dniem 30 września 2012r. oraz odpisu dokumentu stanowiącego podstawę prawną dalszego jego zatrudnienia i pełnienie funkcji P. P. L. W ocenie wnioskodawcy żądana informacja jest szczególnie ważna z powodu prawdopodobnej nieważności czynności przy zarządzaniu P. L. W odpowiedzi R. P. L. pismem z dnia 19 lutego 2013r. ( z datą nadania 21 lutego 2013r. ), które stanowiło również odpowiedź na wniosek z dnia 2 lutego 2013r. stwierdził, że wnioskodawcy przekazano wszystkie umowy zawarte przez P. z kancelarią Radców Prawnych P. & W., natomiast pozostałe poruszane przez niego zagadnienia nie są informacjami publicznymi. W kolejnym piśmie z dnia 10 października 2013r. Rektor uznał, że informacja publiczna nie dotyczy podstawy świadczenia pracy, która jest sprawą prywatną i indywidualną zatrudnionej osoby. Poza tym zawiadomił wnioskodawcę, że podstawą pełnienia funkcji Prorektora ds. Studenckich P. L. jest wynik wyborów przeprowadzonych w uczelni. W odpisie przekazano komunikaty Uczelnianej Komisji Wyborczej i poinformowano, że są one ogólno dostępne, zostały bowiem zamieszczone na stronie internetowej P. L. W tej sytuacji Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rektora. Stwierdził, że oczekiwana informacja jest konieczna wobec kolejnej negatywnej oceny władz P. L. przez Najwyższą Izbę Kontroli oraz podjęcia przez Prokuraturę Rejonową L. – P. postępowania wyjaśniającego w sprawie niezgodnego z prawem wyboru władz P. L. na obecną kadencję. Odpowiadając na skargę Rektor P. wskazał na brak jasno sprecyzowanego żądania, nie wiadomo bowiem, czy zarzuca bezczynność czy prawidłowość dokonanej kwalifikacji żądanej informacji, jako nie podlegającej przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem dokumenty dotyczące kontroli NIK nie mają ze skargą żadnego związku, dotyczą bowiem kwestii wdrażania innowacji przez uczelnię. Podobnie żadnego związku ze skargą nie ma pismo Prokuratury, które dotyczy prawidłowości wyboru władz uczelni. W ocenie Rektora, jeśli informacja nie posiada waloru informacji publicznej wystarczy powiadomienie o tym wnioskodawcy na piśmie, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w art. 3 § 2 pkt.4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym przypadku do skarżącego skierowano w dniu 19 lutego 2013r. pismo o tym, że informacja, której żądał nie jest informacją publiczną, a ponadto pismem z dnia 10 października 2013r. przekazano mu kopie komunikatów, które taką informację stanowią. Nie ma zatem powodów do uznania, że pozostaje w bezczynności. Ponadto, zdaniem Rektora treść wniosku skarżącego została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, co utrudniło jego realizację. Dotyczyło to informacji o wygaśnięciu stosunku pracy nauczyciela akademickiego w związku z upływem okresu na jaki go mianowano. W takim przypadku nie jest wymagane dodatkowe pismo o wygaśnięciu, nie wiadomo zatem o jaką informację chodziło skarżącemu. Co do umowy o pracę z osobą wskazaną we wniosku Rektor stwierdził, że informacje dotyczące umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie natomiast dokumentu stanowiącego podstawę pełnienia funkcji skarżącemu przekazano komunikaty Uczelnianej Komisji Wyborczej w sprawie wyboru Prorektorów Uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Trudno nie zgodzić się z Rektorem P., według którego żądanie skarżącego nie pozostaje w żadnym związku z powołanym Wystąpieniem Pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli, które, jak podawano również w odpowiedzi na skargę, dotyczyło wdrażania innowacji przez szkoły wyższe i parki technologiczne w latach 2010- 2012 ( I półrocze ). Próżno również doszukiwać się uzasadnienia dla wniosku w treści pisma Prokuratury Rejonowej L. – P. z dnia 10 września 2013r. w sprawie przekroczenia uprawnień przez osoby pełniące kierownicze funkcje we władzach P. L., czym innym jest bowiem udzielenie informacji o osobach pełniących takie funkcje, a czym innym kwestie dotyczące prawidłowości ich wyboru. Sformułowane w ten sposób uwagi w żadnym jednak razie nie mogą prowadzić do odrzucenia skargi z powodu braku możliwości dokonania kwalifikacji żądania, jak uważa się w odpowiedzi na skargę. Skarżący dokładnie wskazał bowiem jego przedmiot, a poza tym, zgodnie z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w ogóle nie był zobowiązany do wykazywania nie tylko swojego interesu prawnego, ale nawet faktycznego w uzyskaniu informacji publicznej. Co więcej, z powołanego przepisu jasno wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania takiego interesu. Słusznie również podnosi skarżący, że Rektor P. pozostaje w bezczynności w związku z jego wnioskiem. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca, choć w odpowiedzi na skargę zwraca się uwagę na udzielenie odpowiedzi w powołanym terminie ze wskazaniem, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu powołanej ustawy. Nie tylko bowiem nie zachowano ustanowionego w art. 13 ustawy terminu do załatwienia wniosku, ale godzi się ponadto stwierdzić, ze skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec milczenia podmiotu do którego wniosek jest adresowany, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Bezczynności podmiotu do którego został złożony wniosek nie usuwa zatem jego błędne przekonanie co do jego statutu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i jej charakteru. W tej zaś materii istnieją uzasadnione przesłanku, aby stwierdzić, że Rektor uczelni wyższej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt.5 wspomnianej ustawy, sama zaś żądana informacja ma przymiot informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że prawo do nauki podniesione w art. 70 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej do rangi konstytucyjnego prawa o charakterze kulturalnym należy do podstawowych praw jednostki. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny W wyroku z dnia 8 listopada 2000r. SK 18/99 OTK 2000 nr 7, poz. 258 ) prawo to musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego, podstawowego dobra społecznego. Urzeczywistnienie prawa do nauki jest nie tyle jakimś szczególnym przywilejem współczesnego człowieka, ale stanowi nieodzowny warunek rozwoju społeczeństwa i jednocześnie pełnego uczestnictwa jednostki w życiu społecznym. Jak stanowi art. 4 ust.3 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 572 ) uczelnie stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał wskazaną w tym przepisie misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów za cele publiczne realizowane przez szkoły wyższe. Jeśli zatem publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia, a art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej, które zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędnie do wykonywania ich zadań ( art.15 ust.1 ustawy ), uzasadnione jest przekonanie, według którego P., a ściślej jej organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, za ktorą, stosownie do art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozumie się informację o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądowym panuje przekonanie o możliwie szerokim rozumieniu pojęcia informacji publicznej jako wypełniającej określone w art. 61 Konstytucji RP podmiotowe prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne oraz innych osób i podmiotów w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W efekcie za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. ( wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. I OSK 102/13 CBOSA ). Skoro stosownie do unormowania art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit.d) ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o organach i osobach sprawujących funkcje w podmiotach o których mowa w art. 4 ust.1 oraz ich kompetencjach, to żądanie udzielenia informacji dotyczącej sprawowania funkcji Prorektora P. było w pełni uzasadnione. Powyższa uwaga znalazła uznanie również Rektora, który ostatecznie pismem z dnia 10 października 2013r., a więc już po wniesieniu skargi, przekazał skarżącemu Komunikat nr 13 Uczelnianej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2012r. w sprawie wyboru na funkcję Prorektorów P. L. na kadencję 2012 – 2016. Należy przy tym zaznaczyć, że z obowiązku udzielenia wspomnianej informacji nie zwalniało zamieszczenie jej na stronie internetowej uczelni. Z treści art. 10 ust.1 ustawy wnosić należy, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji wówczas, gdy została ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. W orzecznictwie podkreśla się w związku z tym, że przepis ten musi być interpretowany i stosowany ściśle. Nie można zatem wyprowadzać z nich innych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej niż wprost to przewidział ustawodawca. W konsekwencji upublicznienie informacji nie w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz za pośrednictwem stron internetowych podmiotu zobowiązanego lub innego organu nie zwalniało w omawianym okresie z obowiązku udostępnienia jej na wniosek. Nie ma i nie było żadnych podstaw, by za równorzędne traktować sposoby udostępnienia informacji za pośrednictwem BIP oraz za pośrednictwem innych stron internetowych ( wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013r. I OSK 2244/12 opubl. w CBOSA ). Na akceptację nie zasługuje również zapatrywanie Rektora sprowadzające się do odmowy udzielenia informacji dotyczącej podstawy zatrudnienia osoby wskazanej we wniosku. Bez wątpienia za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. Ważne natomiast jest to, aby dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio ( wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w CBOSA ). Stosownie do unormowania art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jest oczywiste, że uczelnia realizuje swoją podstawową funkcję, jaką jest kształcenie studentów poprzez nauczycieli akademickich. Wprawdzie są oni pracownikami uczelni, ale z uwagi na istotny udział w realizacji zadań publicznych, w tym szczególne warunki, jakie muszą spełniać (por. art. 109 cyt. ustawy) nie jest zasadne wyłączenie z zakresu informacji publicznej dokumentacji związanej z ich zatrudnieniem. Pogląd ten uzasadniony jest tym bardziej, jeśli zaznaczyć, że w orzecznictwie nauczycieli akademickich jednoznacznie uważa się za pełniących funkcje publiczne ( wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 125/11 opubl.w CBOSA) stosownie natomiast do przepisu art. 5 ust.2 ustawy ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej jest wyłączone w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Należy natomiast podkreślić, że wyłączenie to jest wyjątkiem od zasady ochrony prywatności i jako takie musi być wykładane ściśle. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. ( K 17/05 ), argumentując, że wprawdzie prywatność osób pełniących funkcje publiczne pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym, to jednak wartość ta, związana z transparentnością życia publicznego nie może jednak prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Podkreślając znacznie szerszy zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności osoby publicznej, co uzasadnia się interesem ogólnym nakierowanym na zapewnienie przejrzystości działań wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne, Trybunał stwierdził jednocześnie, że istnieją takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego i pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną. Na potrzebę zachowania proporcji pomiędzy nadrzędnymi potrzebami społecznymi, a naruszeniem prawa danych osób do poszanowania ich życia prywatnego wskazał również ETS w wyroku z dnia 20 maja 2003r. ( C 465/00). Skoro zatem Rektor uważał, że wnioskowane dokumenty, mimo związku z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonywania zawierają dane nie podlegające udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby, której dotyczą, zobowiązany był do wydania decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust.1 ustawy. Jeśli natomiast Rektor nie był w posiadaniu określonego dokumentu lub nie został on w ogóle wytworzony, co podnosi się w stosunku do pisma o wygaśnięciu stosunku pracy, również był zobowiązany do powiadomienia o tym skarżącego. Zwrócić należy ponadto uwagę na sposób rozpoznanie wniosku. W myśl art. 14 ust. 1 wymienionej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z przepisu art. 12 ust.2 ustawy wynika jednak, że podmiot udostępniający informację publiczną jest zobowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedzi powszechnie stosowany nośnik. W orzecznictwie i literaturze funkcjonuje zatem przekonanie, że prawo do uzyskania informacji nie może być rozumiane jako prawo do dysponowania określonym nośnikiem informacji, a więc form w jakich informacja ta występuje ( por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009r. I OSK 683/09 ). Do tego poglądu nawiązuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 10 października 2012r. ( I OSK 1740/12 CBOSA ), w którym stwierdzono, że w ramach dostępu do informacji publicznej nie można żądać wydania odpisów dokumentów. W takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 14 ust. 2 ustawy, według którego organ powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób i w jakiej formie informacja ta może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się właśnie udostępnienia odpisów dokumentów urzędowych. Skoro Rektor uczelni nie zastosował wspomnianego trybu postępowania także z tego powodu pozostawał w bezczynności (por. także wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1622/10 – Lex nr 745108). Należało natomiast uznać, że bezczynność Rektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O takim stanie można mówić w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez spółkę, rzucającym się w oczy, bez bliższego zapoznania się ze sprawą, oczywistym lekceważeniem wniosków skarżącej i jawnym natężeniem braku woli do załatwienia sprawy. Tymczasem Rektor uczelni odpowiedział na wniosek i choć zajął wadliwe stanowisko, to jednak trudno zarzucić mu, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Rektora P. L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2013r. w części dotyczącej odpisu pisma o wygaśnięciu stosunku pracy oraz odpisu dokumentu stanowiącego podstawę prawną dalszego zatrudnienia A. W.– W. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).