II SAB/Lu 695/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Firmy "A" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Firmę "A" do załatwienia wniosku J. N. z dnia 16 maja 2012 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Firmy "A" miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Firmy "A" grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Firmy "A" na rzecz J. N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 16 maja 2012r. J. N. zwróciła się do P. D. S.A. Oddział w S. K. m.in. o udostępnienie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust.3 oraz art.6 ust.1 pkt.3 lit. a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na stanowiący jej własność nieruchomościach nr. 111/2, 232/2, 313/1, 313/2,365/9 i 365/10 położonych w K. oraz udzielenie informacji czy, a jeśli tak, to kiedy zmieniano położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowych na tych działkach lub działkach sąsiednich. Na powyższe pismo Spółka odpowiedziała w dniu 23 lipca 2012r., nie zajmując jednak żadnego stanowiska co do żądania udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji J. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność P. D. SA w L. polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1. Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ocenie skarżącej w przypadku skarg na bezczynność nie jest związana jakimkolwiek terminem, lecz może ją skutecznie wnieść, aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu. Wniesienie skargi nie musi być ponadto poprzedzone złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, takiego bowiem wymogu nie przewidują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że celem ustawy jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem odmowa. Udostępnienie następuje w firmie czynności materialno technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy kpa. Te znajdują bowiem zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zdaniem skarżącej spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżącej dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na spółkę obowiązek ich udzielenia. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swojej stanowisko spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone powinno być wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej wniesienie skargi takim wezwaniem nie zostało poprzedzone, a zatem skarga powinna został odrzucona. Spółka zaznaczyła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treści aktów administracyjnych. W tym katalogu nie ma kategorii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych". Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W ocenie Spółki nie można za zidentyfikowane uznać "wszelkich ewentualnych decyzji". Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącej. Spółka przekonywała, że nie jest też podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych, choć podlega przy tym znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012, Nr 1059), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni, nie stanowią zadań publicznych. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu, z którego działalnością/bezczynnością istnieje uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego,. jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Nawet jednak, gdyby przypisać żądanym informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie winno by było odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Spółka zaznaczyła, że nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie, jak wspomniano, w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu Przedsiębiorstwa energetyczne są wprawdzie nie de iure, ale de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji, niż inni przedsiębiorcy, co tylko potwierdza, że nie wykonuje zadań publicznych. W jej mniemaniu żądane informacje mieszczą się ponadto w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wprawdzie jej definicji, jednak według art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Żądane informacje stanowią tajemnicę, dotyczą bowiem regulacji posadowienia urządzeń, co do których skarżąca zapowiada spór, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę skarżącej – "poprzez przypisanie informacji charakteru informacji publicznej, która w czasie nie zmienia charakteru i żadne inne względy natury interesu majątkowego, czy niemajątkowego w tym zakresie ustalenia tego nie byłyby w stanie zmienić". Poza tym spółka objęta jest (cz.II Załącznika, poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze. zm.), co potwierdza konieczność ochrony jej tajemnic. Spółka zwróciła uwagę na niedopuszczalność stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub są w posiadaniu organu, który je wytworzył, co ma miejsce w przypadku informacji żądanych przez skarżącą. Zaznaczyła, że nie jest objęta wykazem jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację ma przede wszystkim skarżąca, kiedy podnosi, że nie była zobligowana do wezwania spółki do usunięcia naruszenia prawa, jako przesłanki wniesienia skargi, a to z tego powodu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie samej spółki, wywodzącej z tego rzekomego zaniechania wniosek o konieczności odrzucenia skargi nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) także w zakresie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tymczasem w orzecznictwie ustabilizowany jest już pogląd, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. w art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Równie zasadny jest zarzut skarżącej co do pozostawania spółki w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zgodnie uznaje się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na tle ustawy o dostępie informacji publicznej bezczynność podmiotu zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie reaguje na żądanie, ale również, gdy powstaje spór co do jej charakteru. Jeśli podmiot do którego wniosek skierowano uważa, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ogranicza się jedynie do pisemnej odpowiedzi. W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje skarga na jego bezczynność, natomiast dalszej oceny wniosku dokonuje sąd, który uwzględniając skargę zobowiązuje do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak, co warto zaznaczyć, nie do samego jej udzielenia. W tym przypadku podkreślenia wymaga, że spółka w ogóle na żądanie skarżącej nie odpowiedziała. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma z którego można byłoby wnosić o jej stanowisku. Jest oczywiste, że w tej sytuacji nie wiadomo, czy odmawia ona żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, czy też z innego powodu informacji tej nie udziela. Wobec braku jakiegokolwiek stanowiska co do wniosku skarżącej uzasadnione jest przekonanie o pozostawaniu spółki w bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r. I OSK 554/11 opubl. w CBOSA ). Biorąc natomiast pod uwagę brak reakcji na wniosek uznać trzeba, że bezczynność spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też powodu należało za uzasadnione wymierzyć Prezesowi Spółki grzywnę. Stosownie do art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. z 2013r. poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2012 wyniosło 3 521,67 zł. Wymierzenie grzywny w kwocie 2 000 złotych granic jej nie przekroczyło i zdaniem Sądu jest adekwatne do stanu bezczynności spólki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać P. D. S.A w L. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 maja 2012r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. O grzywnie orzeczono na podstawie art. 149 § 2, natomiast o kosztach na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy i § 14 ust.2 pkt.1 lit. c ) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).