II SA/Wa 1725/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Pełniący aktualnie służbę w Policji asp. sztab. J. K. w dniu [...] czerwca 2013 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nr [...] w Z. przy ul. [...] i jego wysokości za rok 2012 w którym podał m.in., że zajmuje ten lokal od [...] lutego 2007 r. Komendant Rejonowy Policji W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w związku z § 1, § 3, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100. poz. 919 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 i art. 20 k.p.a., odmówił skarżącemu J. K. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2012. W uzasadnieniu podał, że na podstawie art. 91 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Ustalenie uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz liczby norm zaludnienia dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkalnego. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana na wniosek złożony przez policjanta, w tym przypadku oświadczenia mieszkaniowego, a brak stosownego wniosku powoduje, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie powstaje. Wniosek może być złożony w każdym czasie, ale decyzja ma charakter konstytutywny, zatem wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie wstecz. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący spełnia przesłanki do przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (za 2012 r.), lecz brak złożenia stosownego oświadczenia mieszkalnego w terminie spowodowało, że decyzja o przyznaniu równoważnika nie może być wydana, a w konsekwencji prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. do Komendanta Stołecznego Policji skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją wnosząc o jej uchylenie i przyznając, że w roku 2012 r. nie złożył stosownego oświadczenia czyniąc to dopiero w roku 2013 stwierdził, że uzasadnienie nie zawiera żadnych logicznych argumentów, mających swoje umocowanie w przepisach prawa. Ponadto w art. 107 ustawy wyraźnie wskazano, że wszelkie roszczenia z tytułu prawa do uposażenia oraz innych świadczeń i należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do treści § 3 ust. 2 wspomnianego już wyżej rozporządzenia, uprawnienia policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie powstają z mocy samej ustawy o Policji, tylko na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim corocznie złożonym oświadczeniu, mieszkaniowym przez funkcjonariusza. Ponadto decyzja ta ma charakter konstytutywny tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, zaś organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Nie mają prawnego znaczenia motywy i okoliczności, z powodu, których policjant nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, ma charakter konstytutywny, co oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Mając na uwadze przedstawiony stan prawny, a także fakt, że skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień za rok 2012 do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w dniu [...] czerwca 2013 r., to nie ma podstaw prawnych do przyznania omawianego świadczenia za rok 2012, bowiem samo wystąpienie zdarzenia nie jest wystarczające do przyznania równoważnika i konieczny jest do tego stosowny corocznie złożony wniosek przez policjanta. Ponadto przepis art. 107 ustawy zawarty w rozdziale 9 tej ustawy pod tytułem "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy pod tytułem "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", zatem nie ma zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu powołał się na te same zarzuty, co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Zatem po pierwsze, postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez zainteresowanego funkcjonariusza, a więc nie z urzędu, lecz na wniosek strony. W konsekwencji brak oświadczenia mieszkaniowego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Po drugie, prawo to zostaje przyznane, w myśl art. 97 ust. 5 ustawy, w formie decyzji i skoro oświadczenie musi być złożone corocznie według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, oznacza to, iż powyższa decyzja ma charakter konstytutywny, a więc wywołuje ona skutki na przyszłość (ex nunc). Innymi słowy mówiąc, cechą aktów konstytutywnych jest tworzenie nowego stosunku administracyjnoprawnego nie wcześniej, jak od chwili ich wydania. Zatem skoro skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe w dniu [...] czerwca 2013 r. w celu ustalenia uprawnień do równoważnika mieszkaniowego za remont lokalu mieszkalnego i jego wysokości za rok 2012, to tym samym nie można się zgodzić z argumentacją, że decyzja wydana na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy wywiera skutek prawny od daty spełnienia przez stronę przesłanek, które zresztą skarżący posiadał, do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stąd też nie może ta decyzja wywierać skutków z mocą wsteczną (ex tunc) i w tej sytuacji rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11). Zgodzić się należy ze skarżącym, że w myśl art. 107 ust. 1 ustawy, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednakże, jeśli się zważy na zasady techniki legislacyjnej, to gdy określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie, to powinna być zawarta w przepisach ogólnych. Natomiast powyższy przepis prawny dotyczący przedawnienia roszczeń zawarty jest w rozdziale 9 ustawy o Policji, tj. "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Zatem ma on zastosowanie tylko co do uposażeń funkcjonariuszy, a nie do spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy, tj. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", w tym do równoważników za remont lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.