II SAB/Bk 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza S. w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, 2. stwierdza, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Burmistrza S. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. Burmistrz S., na wniosek Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. z dnia 4.06.2012 r., wszczął dnia 3.07.2012 r. postępowanie w sprawie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Burmistrza S. z dnia [...].10.2010 r. i [...].12.2011 r. ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr geodez. [...] w S. i nr geodez. [...] w K. (decyzja nr [...]) oraz 3 budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na działkach nr geodez. [...] w S. i [...], [...] w K. (decyzja nr [...]). Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowań wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w dniu 1.08.2013 r. i z tego powodu została przekazana Burmistrzowi S. celem prawidłowego nadania jej biegu. Burmistrz S. przekazał skargę Sądowi dopiero w dniu 4.11.2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę. Skarżący wskazał, że Burmistrz S. na dzień 31.07.2013r. nie zakończył, wszczętych dnia 3.07.2012r. postępowań. Bezzasadnie, czterokrotnie, wyznaczał kolejne terminy zakończenia spraw, nie uzasadniając ich skomplikowanego charakteru. Nie zastosował się również do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].06.2013 r. nakazującego rozpoznanie spraw w terminie 30 dni (postanowienie wydano na skutek zażalenia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, w skrócie "WSW"). W odpowiedzi na skargę, Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że w dniu [...].08.2013 r. zostały wydane dwie decyzje odmawiające uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji ostatecznych z dnia [...].10.2010 r. i z dnia [...].12.2011 r. Przedłużenie postępowań było podyktowane ich skomplikowanym charakterem oraz mnogością czynności procesowych takich, jak: wydanie postanowień o wznowieniu postępowań w trybie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a., postanowień o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznych na podst. art. 152 k.p.a. W dacie sporządzania odpowiedzi na skargę, decyzje wydane dnia [...].08.2013 r. zostały rozpatrzone przez SKO w B. (wskutek odwołań Szefa WSW), które decyzją z dnia [...].10.2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sposób rozstrzygania o bezczynności i przewlekłości postępowania został unormowany w art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu, strona ma obowiązek wyczerpać tryb odwoławczy, tj. złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że Szef WSW spełnił powyższy warunek, uzyskując pozytywne dla siebie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].06.2013 r., nakazujące organowi zakończenie spraw w terminie 30 dni. W sprawie niniejszej Sąd orzekał w zakresie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez Burmistrza S. I. Umorzenie postępowania w zakresie bezczynności Sąd motywuje następująco: Skarga na bezczynność jest szczególnym sposobem kwestionowania działalności organów administracji publicznej, bowiem jej celem jest skuteczne przymuszenie do podjęcia żądanego działania. Sądowa kontrola bezczynności może wystąpić w trzech konfiguracjach procesowych i w zależności od wystąpienia jednej z nich sąd orzeka merytorycznie o skardze lub orzeka wyłącznie procesowo. Sąd orzeka merytorycznie, gdy oddala skargę (nie stwierdzając bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania) lub też gdy zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności (stwierdzając, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd). Rozpoznając skargę na bezczynność sąd orzeka natomiast wyłącznie procesowo - umarzając postępowanie - wówczas, gdy pomiędzy datą jej wniesienia a wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd organ dokonał żądanej czynności, np. wydał rozstrzygnięcie. Wówczas mamy do czynienia z wyeliminowaniem przedmiotu zaskarżenia (przedmiotu skargi na bezczynność), a zatem z bezprzedmiotowością postępowania sądowego (vide uchwała z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Lex nr 463487). Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania z tej skargi, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi bezczynność organu, bowiem wydał on decyzje - co prawda już po dacie wniesienia skargi, ale przed dniem wyrokowania przez sąd. II. Uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania organu Sąd miał na względzie następujące okoliczności: Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3.12.2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Ww. ustawa nowelizacyjna przyznała stronom postępowania z mocą od 11.04.2012 r. uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Na mocy kolejnych nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny został wyposażony w kompetencję do stwierdzania czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 17.05.2011 r. na podstawie ustawy z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz w kompetencję do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzania między innymi przewlekłości postępowania (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 12.07.2011 r. na podstawie ustawy z 25.03.2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z . Nr 76, poz. 409) W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika następujący obraz działań organu dla załatwienia wniosku strony: – wniosek Szefa WSW o wznowienie dwóch postępowań, zakończonych decyzjami z dnia [...].10.2010 r. i [...].12.2011 r., wpłynął dnia 6.06.2012 r. – postanowienia o wznowieniu postępowań noszą datę [...].07.2012 r. (w ocenie Sądu, postanowienia winny być wydane niezwłocznie, gdyż nie żądano od strony wyjaśnień na tym etapie postępowania, a dokumenty były w posiadaniu Urzędu – zwłoka 28 dni była niezasadna) – postanowienia z dnia [...] i [...].07.2012 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...].12.2011 r. i [...].10.2010 r. – postanowienie SKO z dnia [...].08.2012 r. uchylające postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji – akta sprawy zostały zwrócone przez SKO dnia 6.09.2012 r. – w dniu [...].10.2012 r. organ wezwał Szefa WSW do uzasadnienia interesu prawnego (zdaniem Sądu, nieuzasadniona zwłoka 40 dni między 6.09 a [...].10.2012 r.) – w dniu 5.12.2012 r. Skarżący złożył pismo uzasadniające interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowań (Sąd zauważa, że opieszałość strony – ponad miesięczna – nie obciąża organu) – postanowieniem z dn. [...].10.2012 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na datę [...].12.2012 r. – postanowieniem z dn. [...].12.2012 r. Burmistrz S. przedłużył termin załatwienia sprawy na dzień [...].02.2013 r. – postanowieniem z dn. [...].02.2013 r. przedłużył załatwienie sprawy do [...].04.2013 r. – postanowieniem z [...].05.2013 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...].08.2013 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dn. [...].06.2013 r. zobowiązało Burmistrza S. do załatwienia obu postępowań w terminie 30 dni – Decyzje zostały wydane przez Burmistrza S. w dniu [...].08.2013 r. W ocenie Sądu: licząc jedynie termin od 31 grudnia 2012 r., w którym realne było zakończenie postępowań, do dnia [...].08.2013 r., organ pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu spraw ponad 6 miesięcy (!). Wydane decyzje w dniu [...].08.2013 r. odmawiały uchylenia decyzji ostatecznych z dnia [...].10.2010 r. i z dnia [...].12.2011 r. z tego powodu, że Szef WSW w B. nie posiada przymiotu strony w tych postępowaniach. Zatem, nie sposób zgodzić się z tłumaczeniem organu, iż postępowania musiały trwać tak długo z uwagi na ich skomplikowany charakter. Status strony postępowania z art. 28 k.p.a. jest podstawowym elementem, jaki podlega weryfikacji organu zanim dojdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy. Opisany ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowania były prowadzone opieszale, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Burmistrz S. zignorował również termin załatwienia spraw narzucony postanowieniem SKO z dnia [...].06.2013 r. Informując wnioskodawcę o przesunięciu kolejnych terminów załatwienia spraw w trybie art. 36 k.p.a. organ powoływał się standardowo na "skomplikowany charakter sprawy", bez wyjaśnienia, jakich czynności on dotyczy. W ocenie Sądu, ta przyczyna mijała się z prawdą, co wynika z analizy akt administracyjnych. Inne czynności, jak korespondencja z Wojewodą, spotkanie władz 17.06.2013 r., opinia inwestorów – nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 par. 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...].08.2013 r. decyzji kończących postępowania, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5.07.2012 r. sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest nieodzowne. Maksymalna wysokość grzywny określonej przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. to dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. O wysokości grzywny rozstrzyga samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w przepisie jedynie górną granicę kwoty grzywny. W wyroku z dnia 26.10.2006 r. (sygn. III SA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 500 złotych Sąd miał na uwadze fakt, że była to jednostkowa sprawa na przewlekłe działanie Burmistrza S. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i, poprzez realne zagrożenie sankcją, zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Z tych przyczyn na podstawie wymienionych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. Końcowo Sąd jest zobowiązany pouczyć Burmistrz S., że akta administracyjne powinny zawierać dokumenty w kolejności chronologicznej, a karty winny być ponumerowane.