II SA/Łd 1176/13

Dnia 16 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta O. o wygaśnięciu decyzji przyznającej D. I. świadczenie pielęgnacyjne i umorzyło postępowanie I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta O., w oparciu o art. 104, art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 11 § 1 i § 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), orzekł o wygaśnięciu od dnia 1 lipca 2013 r. decyzji z dnia [...] nr [...], przyznającej D. I. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na męża S. I.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 11 § 1 i § 3 ustawy nowelizacyjnej, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych (przed 1 stycznia 2013 r.), zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeśli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec tego, że D. I. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, które było przyznane przed 1 stycznia 2013 r., organ orzekł o wygaśnięciu tej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji D. I. wniosła o jej uchylenie i wskazała, że pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego bezterminowo narusza zasadę ochrony praw nabytych oraz podważa zaufanie obywateli do państwa. Zarzuciła wydanie decyzji z uchybieniem terminu oraz wysłanie decyzji na nieaktualny adres korespondencyjny, co spowodowało konieczność dostarczenia korespondencji pełnomocnikowi. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 11 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu, organ właściwy, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy. Organ wyjaśnił, że D. I. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na męża S. I. na podstawie decyzji z dnia [...]. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. MOPS w O. wystosował do S. I. - pełnomocnika strony, pismo informujące, że wydana na mocy dotychczasowych przepisów decyzja wygasa z mocy prawa w dniu 30 czerwca 2013 r. Dodał, że po złożeniu odwołania przez pełnomocnika strony, organ I instancji przesłał do Kolegium informację o wydaniu nowej decyzji o przyznaniu D. I. specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 lipca do dnia 31 października 2013 r. Mimo to, na wezwanie Kolegium, pełnomocnik strony oświadczyła, że podtrzymuje swoje odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ wyjaśnił, że użycie w art. 11 ustawy nowelizującej sformułowania "wygasają z mocy prawa" oznacza, że z dniem wskazanym w ustawie decyzje te tracą swój byt prawny i swoją moc. Nie jest zatem potrzebna żadna dodatkowa decyzja organu o wygaśnięciu wydanej decyzji. Dla spełnienia zasady z art. 9 k.p.a. wystarczy poinformowanie o tym strony, która dotychczas takie świadczenie otrzymywała. Organ stwierdził zatem, że zbędne było wszczynanie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...], dlatego zasadne było, zdaniem Kolegium, wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanej decyzji i umorzenie prowadzonego postępowania. Organ I instancji wygasił decyzję, która już nie istniała w obrocie prawnym, bo wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec zaś przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego organ uznał zarzuty o pozbawieniu strony świadczenia za niezasadne. Nadto wskazał, że pełnomocnictwo dla S. I. zostało udzielone dopiero w dniu 2 sierpnia 2013 r., przy czym decyzja wydana została wcześniej tj. w dniu [...]. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia praw przez stronę nabytych, wskazując, że skoro świadczenie, będące dobrowolną deklaracją i formą pomocy Państwa, zostało przyznane mocą ustawy, to również w tej formie może zostać zmienione. Brak jest zatem podstaw do uznania, że prawo to przysługuje stronie dożywotnio. Organy zastosowały jedynie zmienione przepisy, a stosowanie obowiązujących przepisów nie oznacza naruszenia prawa. W skardze na powyższą decyzję D. I. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz "wydanie wyroku przyznającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Powieliła argumenty przedstawione w odwołaniu, wskazując, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. są niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dodała, że zastosowanie kryterium dochodowego, choć bez znaczenia dla jej sytuacji, również nie odpowiada względom sprawiedliwości, bowiem zostało wprowadzone w celu zmniejszenia wydatków budżetowych, co nie może prowadzić do ograniczenia realizacji słusznych interesów osób rzeczywiście potrzebujących pomocy państwa. Skarżąca podkreśliła, że w analogicznych sprawach skierowane zostały do Trybunału Konstytucyjnego wnioski o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP postanowień ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, ale sprawy nie zostały jeszcze rozpoznane. Zdaniem strony skarżącej, wygaśnięcie z mocy prawa decyzji administracyjnej pozbawia sąd możliwości zbadania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego i narusza prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Wygaśniecie decyzji z mocy prawa bez wydania decyzji o jej wygaśnięciu nie zapewnia odpowiedniej ochrony dla interesów w toku, a zatem narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji). D. I. dodała, że w aktach sprawy powinno znajdować się pełnomocnictwo wskazujące nowy adres do korespondencji przesłane organowi listownie w czerwcu 2013 r. (nr przesyłki [...]). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że organy administracji nie mają uprawnień do dokonywania oceny zgodności obowiązujących przepisów z Konstytucją RP. Podjęte przez te organy decyzje, ograniczające posiadanie przedmiotowych uprawnień muszą wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów, co stanowi realizację zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wynikiem repatriacji tej zasady do k.p.a. jest art. 6. Celem prowadzenia postępowania nie była natomiast ocena zasadności jak i dopuszczalności zmian wprowadzonych do ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale zastosowanie zmienionych w tym zakresie przepisów. Wobec nierozpoznania przez Trybunał Konstytucyjnych skierowanych do niego pytań w tym przedmiocie, organy administracji mają obowiązek stosować przepisy nadal obowiązujące. Kolegium nie znalazło też uzasadnienia dla każdorazowego stwierdzania wygaśnięcia decyzji z uwagi na interes społeczny. Zdaniem Kolegium, interes społeczny chroni w tym wypadku charakterystyka nowoprzyjętego rozwiązania prawnego oraz zakres podmiotowy obejmujący wszystkich adresatów decyzji. Z kolei interes strony został poddany ochronie poprzez zobligowanie w art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej organów administracji do poinformowania o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązujących od dnia wejścia w życie nowej ustawy. Skoro organ dopełnił tych wymogów, to trudno, zdaniem Kolegium, postawić mu zarzut naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. W piśmie z dnia 13 stycznia 2014r. skarżąca popierając skargę wskazała, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. "przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego uznane zostały za niezgodne z konstytucją", ze względu na naruszenie praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Wskazując na powyższe, wniosła o skorzystanie z instytucji sanacyjnej, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i wznowienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2013r. W ocenie skarżącej sprawę należy rozpatrywać w szerszym zakresie, gdyż nie chodzi tylko o samo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również o jego wysokość (obecnie świadczenie pielęgnacyjne wynosi 620 zł.). Ponadto, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów do tego świadczenia przysługuje dodatkowa pomoc w wysokości 200 zł. miesięcznie. W ocenie skarżącej, doszło do ingerencji w jej prawa nabyte, a zaskarżona decyzja pociąga za sobą niekorzystne skutki. W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz ze stosownym jego wyrównaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji z dnia [...], przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. Jednocześnie - powołując się na art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, podniósł, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Organ odwoławczy słusznie zanegował rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Bezspornym zatem jest, co wynika już z samej wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 162, A. Wróbel – LEX/el. 2012). Innymi słowy, przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed przesłanką bezprzedmiotowości określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Na mocy zaś art. 11 ust 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548) wprowadzono okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w tym wygaszona przez organ I instancji decyzja z dnia [...], przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne - pozostawały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać (wygasły). Zatem decyzja z dnia [...] wygasła z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. i zupełnie bezpodstawne było jej wygaszanie decyzją. Tym samym słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, więc należało umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Osobną kwestią pozostaje natomiast niekonstytucyjność regulacji, określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., wydanym w sprawie o sygn.akt. K 27/13. Jednakże, co należy podkreślić, zaskarżoną decyzją organ nie orzekał o pozbawieniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż to nastąpiło z mocy prawa, tj. z mocy wyżej powołanej ustawy dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Kolegium wyeliminowało jedynie z obrotu prawnego decyzję organu I instancji o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjnego, co mogło uczynić tylko uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie administracyjne. Ma to taki skutek, jakby decyzja organu I instancji w ogóle nie została wydana. Skoro bowiem utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z mocy prawa, brak było podstaw do orzekania o tej kwestii w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie Kolegium miało zatem wyłącznie charakter proceduralny, a nie materialny. W związku z tym niekonstytucyjność regulacji, określonej w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej oraz zarzuty strony, dotyczące ochrony praw nabytych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, gdyż kwestia wygaśnięcia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, nie była w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania. Jak zresztą wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, intertemporalny charakter przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona, wyklucza możliwość powoływania się na uprawnienia sankcyjne, określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych z naruszeniem prawa do sądu oraz uniemożliwieniem przeprowadzenia sądowej kontroli działalności administracji publicznej wskazać należy, iż tego rodzaju ocena wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy. Dotyczy ona bowiem w istocie regulacji, zawartej w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, wygaszającej ex lege wszystkie decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, których przedmiotem było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia zaś doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony na nieaktualny adres nie ma wpływu na jej prawidłowość w sytuacji, gdy korespondencja pod wspomnianym adresem została podjęta przez stronę (mamę pełnomocnika) i przekazana pełnomocnikowi, który w ustawowym terminie złożył odeń środek zaskarżenia. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej. a.bł.