II SA/Ke 619/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu przez bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty O. w dniu 28 maja 2012r., orzekającej o utracie prawa do stypendium, na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. Nr 69 z 2008r., poz. 415 ze zmianami), dalej określanej w skrócie ustawą o promocji zatrudnienia, oraz art. 138 § 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda ustalił, że A.K. została zarejestrowana jako bezrobotna w PUP w O. m w dniu 7 czerwca 2011r. W związku z podjęciem stażu w przedsiębiorstwie M. M.W. w O. od dnia 13 marca 2012r. organ I instancji decyzją z dnia 21 marca 2012r. orzekł o przyznaniu jej prawa do stypendium od 13 marca 2012r. W dniu 10 maja 2012 r. do PUP w O. m wpłynęło pismo pracodawcy, w którym zwrócił się z wnioskiem o rozwiązanie umowy o staż w trybie natychmiastowym w związku z incydentem, który miał miejsce w dniu 10 maja 2012r., polegającym na przeprowadzeniu rozmowy, podczas której stażystka zarzuciła mu brak kompetencji oraz działanie na jej niekorzyść (próbę oszukania stażystki poprzez, jej zdaniem, zbyt długi czas pracy oraz niespełnianie norm bezpieczeństwa w zakresie opomiarowania i bezpiecznego użytkowania urządzeń wytwarzających pole-promieniowanie elektromagnetyczne). Z wyjaśnień pracodawcy wynikało, że czas pracy 8 h obowiązuje zgodnie z umową o staż, a w obligatoryjnym okresie zatrudnienia po stażu automatycznie następuje skrócenie czasu pracy do 7,35 h. M.W. nadmienił, że warunki pracy w gabinecie, procedury, wymogi i bezpieczeństwo zostały omówione z A.K. podczas rozmowy kwalifikacyjnej oraz w pierwszych dniach pracy, co jest ujęte w programie stażu oraz potwierdzone podpisami na odpowiednich dokumentach. W aktach sprawy znajduje się również pismo A.K. ( data wpływu do PUP - 14 maja 2012 r.), która wskazuje w nim, że w żaden sposób nie podważała kompetencji M.W., jak również nie kwestionowała spraw związanych z bezpieczeństwem funkcjonowania gabinetu w zakresie opomiarowania i bezpiecznego użytkowania urządzeń wytwarzających pole promieniowania elektromagnetycznego. Prawdą jest natomiast, że w rozmowie z właścicielem gabinetu poruszyła sprawę czasu pracy, tj. 8 h dziennie, w sytuacji gdy pracownicy gabinetu wykonujący podobne czynności pracują 7,35 h. A.K. powoła się na treść § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. Nr 142, poz. 1160), dalej rozporządzenia, zgodnie z którym bezrobotnemu przysługuje prawo do równego traktowania na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału II a w dziale pierwszym ustawy - Kodeks pracy. Wymiar czasu pracy stażysty, zdaniem A.K., nie powinien przekraczać wymiaru czasu pracy pracowników, jeżeli wykonują podobne czynności, w związku z tym powinna również pracować 7,35 h, na co usiłowała zwrócić uwagę właścicielowi gabinetu. Ponadto w umowie o staż nie ma zapisu, że ma on wynosić dokładnie 8 h dziennie, ale że nie powinien przekroczyć tej wielkości. Decyzją z dnia 28 maja 2012 r. organ I instancji orzekł o utracie przez A.K. prawa do stypendium. Wskazał, że rozwiązanie z nią stażu następuje na podstawie decyzji organizatora stażu. W opinii organu I instancji decyzja organizatora wydaje się być zbyt pochopna, skoro bezrobotna przyznaje, że nie zarzuca organizatorowi jakichkolwiek uchybień w organizacji stażu, czy zapewnienia bezpiecznych warunków pracy. Konflikt dotyczył tylko uwagi bezrobotnej, co do godzin pracy. Organizator nie naruszył przepisów prawnych w zakresie czasu pracy, gdyż realizował umowę z uwzględnieniem 8 - godzinnego systemu pracy. Starosta O. podkreślił, że bezrobotna będąca z wykształcenia magistrem fizjoterapii i wykonująca czynności z zakresu fizykoterapii i masażu leczniczego, a zatem te same co pozostali pracownicy, mogła odnieść wrażenie nierównego traktowania. Jednak organizator stażu, jako strona umowy ma prawo wnieść o rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem wymagającym pisemnego uzasadnienia. Organ I instancji uznał, że brak porozumienia między stronami nie doprowadzi do osiągnięcia głównych celów stażu i na tej podstawie umowa zostaje rozwiązana, a urząd orzeka o pozbawieniu bezrobotnej prawa od stypendium, które przysługuje jedynie w okresie odbywania stażu. Zatem skoro pani A.K. od dnia 11 maja 2012r. nie kontynuuje stażu, to stypendium z tego tytułu nie przysługuje. W odwołaniu A.K., zarzucając naruszenie art. 11 i 107 § 3 kpa oraz § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 183a § 1 i 2 kodeksu pracy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji w całości. Wskazała, że uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), powinno więc umożliwiać stronie prześledzenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz wyjaśniać motywy rozstrzygnięcia, dlatego też winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 kpa). Tymczasem organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie wyjaśnił, dlaczego decyzja organizatora, jak sam przyznaje, "zbyt pochopna", spowodowała pozbawienie skarżącej możliwości kontynuowania stażu, a tym samym prawa do stypendium. Zauważyła również, że w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia żadna z przesłanek w nim określonych nie występuje, a nawet gdyby wystąpiła, to nie jest to równoznaczne z obowiązkiem pozbawienia możliwości kontynuowania stażu, bowiem kwestia ta pozostawiona jest uznaniu organu, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu "może". Dalej autorka odwołania podała, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie sformułował tezę, iż "organizator nie naruszył przepisów prawnych w zakresie czasu pracy" w odniesieniu do jej czasu pracy. Skoro bezsporne jest, że wykonywała ona te same czynności, co pozostali pracownicy, to wynikająca z treści § 8 rozporządzenia, w zw. z art. 183a § 1 - 2 kodeksu pracy, zasada równego traktowania nie pozwala na różnicowanie sytuacji stażysty i pracowników w zakresie czasu pracy. Zdaniem odwołującej się organizator naruszył zakaz dyskryminacji zawarty w art. 183a § 1 - 2 kodeksu pracy. Zarzuciła nadto, że brak było podstaw do pozbawienia jej możliwości kontynuowania stażu (pozbawienia stypendium) z uwagi na brak wystąpienia okoliczności, o których mowa w cyt. § 9 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji rozpatrując powyższe odwołanie ustalił, że A.K. zarejestrowała się w PUP w O. m w dniu 7 czerwca 2011 r. W związku z podjęciem stażu w przedsiębiorstwie M. M.W. w O. m od dnia 13 marca 2012 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu zainteresowanej prawa od stypendium od 13 marca 2012 r. (decyzja z dnia [...] Nr [...]). Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 maja 2012 r. pomiędzy Starostą O. a M.W. właścicielem M. w O. m zawarto porozumienie do umowy w sprawie odbywania stażu nr [...] z dnia 13 marca 2012 r., na mocy którego postanowiono rozwiązać umowę z dniem 11 maja 2012r. Organ II instancji stwierdził, że umowa o zorganizowanie stażu jest umową cywilnoprawną i jest zawierana przez Dyrektora Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty z pracodawcą. Zatem sposób jej rozwiązania jest określony w ww. umowie, a strony same decydują o jej rozwiązaniu. Z akt sprawy wynika, że powodem rozwiązania umowy był brak porozumienia pomiędzy pracodawcą, a stażystką w zakresie czasu pracy, co w konsekwencji nie doprowadziłoby do osiągnięcia głównych celów stażu. Wojewoda zauważył, że nie jest stroną umowy i nie posiada kompetencji do decydowania o sposobie jej rozwiązania. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy starosta może skierować bezrobotnego do odbycia stażu. Powyższe oznacza, że ostateczna decyzja należy do starosty. Decyzja, od której zostało wniesione odwołanie nie dotyczy skrócenia okresu stażu, gdyż kwestia ta nie jest rozstrzygana na drodze postępowania administracyjnego, ale utraty prawa do stypendium, a ponieważ z akt sprawy wynika, że z dniem 11 maja 2012 r. nastąpiło rozwiązanie umowy o zorganizowanie stażu, prawo do stypendium za dalszy okres nie przysługuje. Dalej organ odwoławczy powołał treść art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i wskazał, że prawo do stypendium przysługiwało A.K. tylko w okresie odbywania stażu, tj. do dnia 10 maja 2012 r. Organ II instancji uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 11 i art. 107 § 3 kpa, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się urząd rozwiązując umowę stażową, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem prawa do stypendium. Organ stwierdził, że organizator jako strona umowy miał prawo wnieść o rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem wymagającym pisemnego uzasadnienia oraz, że brak porozumienia pomiędzy stronami nie doprowadzi do osiągnięcia głównych celów stażu. Zaskarżona decyzja zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewoda przyznał także, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 8 rozporządzenia, gdyż czas pracy stażysty, który wykonuje identyczne zadania, jak pozostali pracownicy powinien być taki sam, a w omawianym przypadku pracodawca przyznaje, że czas pracy wynosił 8 h zgodnie z umową o staż, a w okresie zatrudnienia po stażu automatycznie nastąpiłoby jego skrócenie do 7,35 h. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, tj. utratę prawa do stypendium, będącą konsekwencją rozwiązania umowy cywilnoprawnej. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.K. zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 9, art. 107 § 3 kpa, przepisów prawa materialnego: art. 53 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 183a § 1-2 kp. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. W konkretnym przypadku najpierw wydano decyzję o pozbawieniu skarżącej stypendium (w dniu 28 maja 2012 r.), a dopiero następnego dnia (29 maja 2012 r.) strony umowy (starosta i przedsiębiorca) zwarły porozumienie o rozwiązaniu (z mocą wsteczną, tj. od 11 maja 2012 r.) umowy w sprawie stażu. Wobec tego nie można twierdzić, że utrata prawa do stypendium, jest konsekwencją rozwiązania umowy cywilnoprawnej. Z mocy art. 53 ust. 5 cyt. ustawy, starosta sprawuje nadzór nad odbywaniem stażu przez bezrobotnego. Skoro więc w trakcie odbywania stażu pojawiły się okoliczności polegające na nieprawidłowym realizowaniu programu przygotowania zawodowego ze strony pracodawcy, tj. naruszeniu przez przedsiębiorcę zakazu dyskryminacji w zakresie czasu pracy, starosta powinien - czego nie uczynił - skorzystać z uprawnień określonych we wskazanym wcześniej przepisie, które zezwalają mu na przeprowadzenie kontroli u pracodawcy w celu ustalenia prawidłowości realizacji ww. programu. W przypadku stwierdzenia, iż pracodawca narusza prawo należałoby podjąć działania mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w ten sposób by bezrobotny odbywający przygotowanie zawodowe nie poniósł z tego tytułu żadnych konsekwencji. Podkreśliła, że o łamaniu praw pracowniczych skarżąca nie mogła skutecznie powiadomić, np. inspekcji pracy, gdyż nie przysługują jej w tym zakresie takie uprawnienia jak pracownikowi. Dalej podniosła, że na organie odwoławczym spoczywają nie tylko zadania kontrolne, ale organ ten powinien ponownie rozpatrzyć sprawę objętą zaskarżoną decyzją. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Tymczasem w niniejszej sprawie rola organu odwoławczego sprowadziła się wyłącznie do funkcji kontrolnej. Kończąc strona skarżąca podtrzymała również w całości argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał między innymi, że zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia stypendium przysługuje wyłącznie w okresie odbywania stażu, a skoro A.K. przestała obywać staż od 11 maja 2012r. co wynika z listy obecności, prawo przestało jej przysługiwać. Organ odwoławczy jednocześnie przyznał, że porozumienie pomiędzy Starostą a M.W. rozwiązujące umowę o staż zostało zawarte 29 maja 2012r., to jest dzień po wydaniu decyzji przez organ I instancji, w związku z czym zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że utrata prawa do stypendium była konsekwencją rozwiązania umowy cywilnoprawnej jest nieprecyzyjne i może wprowadzać w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie niesporne między stronami jest to, że w dniu 13 marca 2012r. została zawarta między Starostą O., w imieniu którego występował Dyrektor PUP w O. m, a M.W. (organizatorem) – właścicielem M. umowa o zorganizowanie stażu przez osoby bezrobotne, dotycząca odbywania w okresie od 13 marca 2012r. do 27 czerwca 2012r. przez A.K. stażu na stanowisku fizjoterapeuty. Z § 6 tej umowy (k. 14 c akt ad.) wynika, że urząd (pracy) na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku: - nieusprawiedliwionej nieobecności podczas więcej niż jednego dnia stażu, - naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy, stawienia się do odbycia stażu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych lub spożywanie w miejscu pracy alkoholi, - usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej realizowanie programu stażu. Powyższy zapis umowy jest powtórzeniem § 9 ust. 2 rozporządzenia, regulującego kwestię, kiedy starosta może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu. Tak więc nie jest możliwe pozbawienie bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w innych wypadkach, poza wyżej wskazanymi. Z pisma M.W. z dnia 10 maja 2012r. nie wynika, aby miała miejsce którakolwiek z wyżej opisanych sytuacji. Jak natomiast wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 14 maja 2012r., których prawdziwości organy w niniejszej sprawie nie kwestionują, jedynym powodem konfliktu między nią, a organizatorem stażu było nieprzestrzeganie przez tego ostatniego, wynikającego z § 8 rozporządzenia prawa bezrobotnego do równego traktowania w zakresie między innymi czasu pracy. Zgodnie z § 7 rozporządzenia czas pracy bezrobotnego odbywającego staż nie może przekraczać 8 godzin na dobę i 40 godzin tygodniowo. Zgodzić się należy z organem, że tego przepisu organizator pracy nie naruszył. Jednakże zgodnie z § 8 rozporządzenia bezrobotnemu odbywającemu staż przysługuje prawo do równego traktowania na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału IIa w dziale pierwszym ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W myśl art.183a § 1 kodeksu pracy pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie między innymi warunków zatrudnienia. Tak więc łącznie z tych przepisów wynika, że aczkolwiek wymiar czasu pracy A.K. nie powinien przekraczać 8 godzin dziennie, to jeżeli pracownicy w tym zakładzie pracy, zatrudnieni na tym samym stanowisku i wykonujący takie same czynności pracują w mniejszym wymiarze pracy, czas pracy skarżącej jako stażystki nie powinien być wyższy niż pracowników zatrudnionych. Tymczasem okolicznością niesporną jest, że skarżąca pracując w ramach stażu na stanowisku fizykoterapeuty pracowała 8 godzin dziennie, podczas gdy inne osoby zatrudnione w tym samym zakładzie i na takim samym stanowisku 7 godzin 35 minut. W tym miejscu dodatkowego podkreślenia wymaga okoliczność, że M.W. prowadzi zakład leczniczy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zmianami), w związku z czym do pracowników, których zatrudnia mają zastosowanie przepisy tej ustawy co do wymiaru czasu pracy. Tak więc to, że pozostałych pracowników, wykonujących takie same obowiązki jak skarżąca w czasie odbywania stażu, obowiązywał czas pracy wynoszący 7 godzin 35 minut (podczas gdy skarżącą 8 godzinny dzień pracy) nie wynikało z jakiś szczególnych przywilejów udzielonych tym pracownikom przez ich pracodawcę, ale z ograniczeń wynikających z ustawy. Nadto, na co już zwracała uwagę skarżąca w swoich wyjaśnieniach pisemnych z dnia 14 maja 2012r., stosownie do przepisów art. 214 ustawy o lecznictwie, czas pracy niektórych pracowników fizykoterapii jest jeszcze bardziej ograniczony (do 5 godzin na dobę). Bezsporne jest w sprawie to, że poczynając od 11 maja 2012r. skarżąca nie zgłaszała się do zakładu, w który odbywała staż. Nie zostało jednak wyjaśnione, co było tego powodem: czy sama postanowiła nie przychodzić do pracy i w ten sposób zrezygnowała z odbywania stażu po konflikcie z organizatorem, czy też to M.W. zakazał jej przychodzenia do pracy. Jeśli zaistniała ta druga sytuacja brak jest ustaleń, kiedy skarżąca poinformowała o niej Powiatowy Urząd Pracy. Wyjaśnienie powyższych okoliczności jest istotne, albowiem zdaniem składu orzekającego, w tej konkretnej sytuacji, gdyby okazało się, że to organizator stażu zabronił skarżącej przychodzenia do pracy celem odbywania stażu, a ona o tym fakcie niezwłocznie powiadomiła PUP, brak byłoby podstaw do pozbawienia jej prawa do stypendium poczynając już od 11 maja 2012 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji nadal obowiązywała umowa o staż, która została rozwiązana dopiero w dniu 29 maja 2012 r. – i to z naruszeniem przez organ I instancji § 9 ust. 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270). Rozpoznając ponownie sprawę organ winien poczynić ustalenia we wskazanym wyżej kierunku i następnie wydać stosowne rozstrzygniecie, poprzez ustalenie prawidłowej daty, kiedy doszło do utraty prawa do stypendium.