II SA/Łd 976/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. nr: [...] z dnia [...]. LS Burmistrz O., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 -3, art. 2, art. 3 pkt. 1 - 23, art. 16a, art. 20, art. 23, art. 24, art.25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3 ) art. 5 pkt 3, art. 66 ust. 1 pkt 28 oraz ust. 2 i 3, art. 73 pkt 10, art. 79 ust. 1 i 2 , art. 81 ust. 8 pkt 9, art. 86 ust. 1 pkt 9, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164 poz. 1027 ze zm.), art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a, 2b, 2c, art. 16 ust. 6 b, art. 18 ust. 5a i 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm. ), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), odmówił M. B. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem A. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 11 lipca 2013 r. M. B. wniósł o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, załączając do wniosku zaświadczenie z urzędu skarbowego o dochodach wnioskodawcy uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. roku 2011, w którym wykazano dochód wnioskodawcy równy kwocie 0 złotych oraz oświadczenie M. B. o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku 2011, w którym wykazał kwotę 0 złotych. Nadto do wniosku dołączono zaświadczenie z Urzędu Gminy B. z dnia 8 kwietnia 2013 r., z którego wynika, iż M. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 1,9625 ha, zlokalizowanego na terenie gminy B.. Dochód A. B. w 2011 r. wyniósł 9119,78 złotych, a należny podatek 379,00 złotych, zaś z oświadczenia A. B. wynika, iż wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku 2011 to kwota 706,84 złotych. Prawo do emerytury A. B. przysługuje od 1 lipca 1994 r., zgodnie z dołączonym zaświadczeniem odpowiedniego organu. Natomiast M. B. uzyskała w 2011 r. dochód w kwocie 14481,74 złotych, podatek wyniósł 326 złotych, a składki na ubezpieczenie społeczne odliczone od dochodu to 0 złotych. Z oświadczenia M. B. wynika, zaś iż wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne w roku 2011 to kwota 1303,36 złotych. poza tym uzyskała ona prawo do emerytury w dniu 1 września 2004 r., zgodnie z dołączonym zaświadczeniem odpowiedniego organu. Wobec powyższego organ stwierdził, iż ogółem w 2011 r. rodzina uzyskała dochód 26 210,50 złotych, zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł 2184,21 złotych., a w przeliczeniu na osobę 728,07 złotych, przekraczając tym samym ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia, które jest równe 623 złotych. Poza tym organ wskazał, iż M. B. przedłożył kopie świadectwa pracy z dnia 1 grudnia 2008 r., z którego wynika iż pracował od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy z upływem czasu na który została zawarta. Nadto ojciec wnioskodawcy ma ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 22 września 2011 r. i w ocenie organu jest to kolejna przesłanka warunkująca odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na fakt, iż nie istnieje powiązanie przyczynowo - skutkowe rezygnacji z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, pomimo iż zgodnie z przeprowadzonym rodzinnym wywiadem środowiskowym M. B. sprawuje opiekę nad swoim ojcem A. B.. Od powyższej decyzji odwołał się M. B., wyjaśniając w treści odwołania, że pracę podjął jedynie na trzy miesiące, po czym nie mógł dalej pracować ze względu na pogarszający się stan zdrowia ojca. Dodał, że ojciec od wielu lat jest na rencie inwalidzkiej, zaś z przedłożonego zaświadczenia wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca, a data 22 września 2011 r. jest datą ustalenia stopnia niepełnosprawności, a nie datą jej powstania. Podkreślił, że posiadane gospodarstwo nie przynosi realnego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Burmistrza O. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że A. B. i, ojciec odwołującego się, orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 14 marca 2013 r., zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 września 2011 r. A. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a opiekę nad nim sprawuje jego syn M. B., który nie pracuje i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna. Nadto M. B. posiada gospodarstwo rolne o pow. 1,9625 ha przeliczeniowego, pozostawał w zatrudnieniu w okresie od września do 30 listopada 2008 r. na podstawie umowy o pracę, która została rozwiązana z upływem czasu, na jaki była zawarta. W skład rodziny M. B. wchodzi jego żona M. B.. Wyliczony przez organ pierwszej instancji dochód przypadający na osobę w rodzinie wyniósł 728, 07 złotych przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe (623 złotych ) o kwotę 105,07 złotych. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu przez M. B. kwestii uzyskiwania wirtualnego dochodu z gospodarstwa Kolegium wskazało, że ustalony przez organ dochód na osobę w rodzinie w kwocie 728,07 złotych wyliczony został prawidłowo, bowiem w przypadku gdy rodzina uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego oraz dochody pozarolnicze, dochody te sumuje się. Dodano, że zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., nr 136, poz. 969, ze zm.). Z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 września 2012 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych. z 1 ha przeliczeniowego w 2011 r. (M. P. z 2012 r., poz. 671) wynika, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2011 r. 2.713 złotych. Zdaniem Kolegium niespełnienie kryterium dochodowego określonego w ustawie skutkować musiało odmową przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Rozwiązanie w listopadzie 2008 r. umowy o pracę, zdaniem Kolegium, nie miało bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, u którego znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 22 września 2011 r. Powyższe, wedle organu, oznacza, że nie jest spełniony kolejny warunek dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższą decyzję M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając niesprawiedliwe traktowanie jego oraz ojca. Nie wie czemu odebrano mu "zasiłek opiekuńczy na ojca, który wcześniej był przyznany bezterminowo, po spełnieniu wszystkich wymogów". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja odmawiająca M. B. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wobec niespełnienia przesłanek z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa lub u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - art. 16a ust. 1 ustawy. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Powyższa nowelizacja wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie, nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, uregulowane szczegółowo w art. 16a ustawy. Jednocześnie w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadzono regulację, iż osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu wskazanego w ust. 1, czyli 30 czerwca 2013 r. (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej). Na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy nie można ustalić, czy skarżący pobierał przed 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne. Z treści skargi zaś wynika, iż odebrano mu "zasiłek opiekuńczy na ojca, który wcześniej był przyznany bezterminowo, po spełnieniu wszystkich wymogów". Okoliczność, czy skarżący przed 30 czerwca 2013 r. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie, albowiem powołane przepisy intertemporalne (przejściowe) dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt. K 27/13). Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto, zdaniem Trybunału, sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych. Osoby te muszą w tym okresie przystosować się do nowych okoliczności, w szczególności odtworzyć system opieki, bez którego ich funkcjonowanie będzie utrudnione. Słabe zdolności adaptacyjne osób niepełnosprawnych, których można traktować jako pośrednich beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, wymagały adekwatnego okresu wdrożenia ustawy zmieniającej. Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia dla osób opiekujących się nimi). Wobec takiego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy będzie miało ustalenie, czy skarżący do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów oraz czy świadczenie to było przyznane na czas określony, czy też na stałe. W przypadku ustalenia, że M. B. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, zbędne może okazać się badanie spełnienia przesłanek nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Przepisy o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją. Wydane więc w wyniku zastosowania tych przepisów decyzje naruszają prawo dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Konsekwencją bowiem wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego było rozstrzyganie zaskarżoną decyzją o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie wyjaśnienie, czy skarżący do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i czy decyzja o przyznaniu prawa do tego świadczenia wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej. Powyższe ustalenia pozwolą organowi na ocenę, czy dla załatwienia sprawy niezbędne będzie badanie spełnienia przesłanek nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, czy też okaże się to bezprzedmiotowe wobec możliwości dalszego korzystania z praw wcześniej nabytych. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. a.tp.