II SA/Gl 1331/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXVI/240/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 14 i § 9 zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą nr XXVIII/276/2013 Rady Miasta Radzionków z dnia 30 stycznia 2013 r. W skardze do sądu administracyjnego na uchwałę Nr XXVI/240/2012 Rady Miejskiej w Radzionkowie z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radzionków Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej uregulowań zawartych w § 5 ust. 4 i § 9 tej uchwały w brzmieniu wynikającym ze zmieniającej ten Regulamin uchwały Nr XXVIII/276/2013 Rady Miejskiej w Radzionkowie z dnia 30 stycznia 2013 r. jako podjętych z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 2-4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U, z 2012 r. Nr 391 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) poprzez nałożenie tymi przepisami obowiązków na organizatora imprezy masowej, podczas gdy przepisy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają upoważnienia do nakładania jakichkolwiek obowiązków na ten podmiot. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w dniu 29 listopada 2012 roku działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) Rada Miejska w Radzionkowie podjęła uchwałę Nr XXVI/240/2012 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radzionków. Zgodnie z § 5 ust. 14 uchwały miejsca imprez masowych wyposażane są w: 1) pojemnik o pojemności co najmniej 110 l na 100 osób uczestniczących w imprezie oraz odpowiednią ilość toalet przenośnych, 2) organizatorzy imprez są zobowiązani do zawarcia z podmiotami uprawnionymi umowy o dostarczenie pojemników i toalet oraz ich niezwłoczne opróżnienie i uprzątnięcie. Natomiast w § 9 uchwały Rada Miejska postanowiła w ust. 1, że mieszkańcy gminy oraz osoby przebywające na jej terenie zobowiązani są do korzystania z koszy ulicznych, a w ust. 2, że organizator wszelkiego rodzaju imprez, festynów, jarmarków zobowiązany jest wyposażyć teren, na którym odbywać się będzie ww. przedsięwzięcie w urządzenia do zbierania odpadów stałych oraz toalety przenośne a nadto, że organizator obowiązany jest niezwłocznie uprzątnąć teren po zakończeniu imprezy. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Radzionkowie Nr XXVIII/276/2013 z dnia 30 stycznia 2013 roku. Zgodnie z § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej dotychczasowy § 5 ust. 14 otrzymał brzmienie: "Miejsca imprez masowych wyposażane są w pojemnik o pojemności co najmniej 110 l na 100 osób uczestniczących w imprezie". Natomiast zgodnie z § 1 pkt 6 tejże uchwały dotychczasowy § 9 otrzymał brzmienie: "Tereny, na których organizowane są wszelkiego rodzaju imprezy masowe powinny być wyposażone w urządzenia do zbierania odpadów stałych i toalety przenośne oraz uprzątnięte niezwłocznie po zakończeniu imprezy". W zmienionym brzmieniu uchwała obowiązuje od 8 lutego 2013 r. W ocenie skarżącego, z uwagi na obowiązujące unormowania ustawowe, a to art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 2-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie jest niezgodna z prawem. Organ stanowiący prawo musi uwzględniać wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, a normy kompetencyjne muszą być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji czy rozszerzające interpretowanie normy kompetencyjnej (w tym względzie Prokurator powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99). Dlatego też regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy, przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie. Podobnie w art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 2-4 ustawy określono katalog podmiotów, na które zgodnie z ustawą mogą być nałożone w regulaminie obowiązki. Zdaniem Prokuratora z naruszeniem powyższych przepisów ustawowych § 5 ust. 14 i § 9 regulaminu poprzez określenie miejsca "teren organizacji imprez masowych" na organizatorów tychże imprez nałożono obowiązek wyposażenia takiego miejsca w pojemnik o pojemności co najmniej 110 l na 100 osób uczestniczących w imprezie oraz w urządzenia do zbierania odpadów stałych i toalety przenośne i ich uprzątnięcie niezwłocznie po zakończeniu imprezy, w sytuacji gdy organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ani za podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązki organizatora imprez masowych określa nadto ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 611). W tym względzie skarżący powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7.04.2011 r., II SA/Ol 145/11 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.03.2010 r., II SA/Bd 93/10. W konsekwencji zdaniem Prokuratora przepisy § 5 ust. 14 i § 9 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Radzionkowie są sprzeczne z przepisami ustawowymi i sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa, co w świetle treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) uzasadnia żądanie stwierdzenia ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Radzionków wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że zakwestionowane w skardze przepisy Regulaminu jako przepisy prawa miejscowego nie naruszają w istotny sposób przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tego rodzaju naruszenia skarżący też zdaniem odpowiadającego na skargę nie wykazał. Podkreślono, że zakwestionowane przepisy mają charakter ogólny, uzupełniający przepisy ustawowe, są kierowane do abstrakcyjnego adresata, nie formułują nakazów lub zakazów w odniesieniu do konkretnego adresata. Pozostają one w luźnym związku z przepisami ustawy powołanymi w skardze, nie jest to związek kolizyjny. Ich treść nie wynika z rozszerzającej interpretacji przepisów stanowiących podstawę podjęcia uchwały i w konsekwencji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nadto zwrócono uwagę, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Na rozprawie sądowej w dniu 17 stycznia 2014 r. Prokurator stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że zaskarżone przepisy nie są skierowane do organizatora imprez masowych to należałoby stwierdzić, że wynika z nich obowiązek stałego wyposażenia terenów na których imprezy takie się odbywają w wymienione w tych przepisach urządzenia, co również wykracza poza delegację ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. niezależnie od tego czy kwestionowane naruszenia możnaby zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę). Jak to zasadnie stwierdzono w skardze zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy. Obowiązki właścicieli nieruchomości podlegające konkretyzacji w regulaminie wynikają zaś z art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że treść § 5 ust. 14 i § 9 zaskarżonej uchwały wykracza poza wynikającą z treści ww. przepisów ustawy delegację i to niezależnie od tego czy wynikające z tych przepisów obowiązki należy odnieść do organizatora imprez masowych czy też do właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 5 ustawy. Nadto kwestie związane z zapewnieniem porządku realizacji przepisów sanitarnych oraz zapewnienia zaplecza higieniczno-sanitarnego spoczywają na organizatorze imprezy masowej z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tak też w tym względzie m. in. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt 145/11 i WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 93/10 – powołanych w skardze). W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do nakładania w tym względzie szczególnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Należy też stwierdzić, że przepis § 5 ust. 4 kontrolowanego Regulaminu należałoby uznać za sprzeczny z prawem z tego powodu, że nie nadawałby się do wykonania – gdyby przyjąć, że jest kierowany do właścicieli nieruchomości. W jaki bowiem sposób mieliby oni ustalić ile konkretnie osób biorących udział w imprezie masowej znajdzie się w czasie jej trwania na ich nieruchomości. Skarga zasługiwałaby na uwzględnienie również gdyby przyjąć, jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę, że z zakwestionowanych przepisów nie wynikają konkretne nakazy lub zakazy w odniesieniu do konkretnych adresatów. Wtedy bowiem przedmiotowe zapisy Regulaminu nie spełniałyby podstawowych wymogów normy prawnej, jakich wymaga się od powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego. Ich zamieszczenie w tego typu akcie pozostawałoby też w sprzeczności z podstawowymi zasadami techniki tworzenia prawa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 152 p.p.s.a. i orzekania o jej niewykonalności w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku. Interpretacja art. 152 p.p.s.a. powinna bowiem uwzględniać przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Celem wykładni prawa jest nie tylko ustalenie treści przepisu, ale także jego zakresu. Przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w aspekcie systemowym, pozwala właśnie na prawidłowe określenie zakresu stosowania art. 152 p.p.s.a. Do kompetencji sądu administracyjnego, nawet na etapie wyrokowania, nie należy doraźna i okresowa ingerencja w obowiązywanie aktów prawa miejscowego. Wyłączenie w art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, z możliwości wstrzymania ich wykonania ma właśnie związek z tym, że po wejściu w życie aktom tym przysługuje walor obowiązywania, będącego konsekwencją szeregu czynności konwencjonalnych, łącznie z publikacją. Akty prawa miejscowego mają walor powszechnie obowiązujący. Stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem skutkuje opublikowaniu takiego wyroku w Dzienniku Urzędowym. Będąc uprawnionymi do kontroli i w konsekwencji, do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, sądy administracyjne nie mogą jednak orzekać o doraźnym wstrzymywaniu ich wykonania. Poprzez wstrzymanie wykonania nie można doraźnie ingerować w czasowy zakres obowiązywania, cecha wykonania nie jest w przekonaniu Sądu tożsama z cechą obowiązywania (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1163/13).