IV SA/Po 1284/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. N. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. nr --- w przedmiocie niewprowadzenia do budżetu gminy środków na wypłatę zasiłków celowych p o s t a n a w i a odrzucić skargę IV SA/Po 1284/13 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. T. N. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] października 2013 r. o nie wprowadzaniu do budżetu Gminy kwoty [...] zł z przeznaczeniem na wypłaty zasiłków celowych w ciągu roku 2014 – dla osób posiadających prawo do otrzymywania zasiłków stałych. Skarżący wniósł o uchylenie "zarządzenia lub uchwały" jako niezgodnej z art. 18, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakazanie Radzie Gminy dokonania poprawki w uchwale budżetowej oraz nakazanie Radzie Gminy zadośćuczynienie uprawnionym osobom z tytułu nie wywiązania się przez Radę z podstawowych obowiązków, jako radnych, wobec osób. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przed dokonaniem kontroli zasadności działalności organu gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, w zakresie wskazanym w skardze, przede wszystkim zbadał kwestię dopuszczalności rozstrzygnięcia skargi w postępowaniu sądowodoadministracyjnym. Zagadnienie to wiąże się z takimi pojęciami jak "sprawa sądowoadministracyjna" oraz "kognicja sądu administracyjnego", które wymagają na wstępie krótkiego omówienia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, w kontekście treści art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP, że przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. W obecnym stanie prawnym katalog rodzajów spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne jest zamknięty (tzw. zasada numerus clausus) i jest limitowany ilością form działania administracji publicznej poddanych kognicji sądów administracyjnych (np. decyzje, postanowienia, akty prawa miejscowego). Powyższe wynika z regulacji prawnej zawartej w art. 1–5 p.p.s.a. i art. 184 Konstytucji RP (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 11-12). O ile nie budzi wątpliwości to, że działalność administracji publicznej rozumiana jest także jako działalność organów samorządu terytorialnego (tutaj gminnego), o tyle rozstrzygnięcia wymaga budząca już (w ocenie Sądu) uzasadnione wątpliwości w okolicznościach faktycznych tej sprawy kwestia, czy organy Gminy (Rada Gminy i Wójt) podejmując działania (czynności) lub dopuszczając się bezczynności, w ramach wyznaczonej stosowną uchwałą procedury prac nad projektem budżetu gminy i w związku z tą procedurą, zmierzały do załatwienia sprawy administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwalenie budżetu gminy należy do konstytucyjnie gwarantowanych kompetencji stanowiących (legislacyjnych) gminy, polegających m.in. na uchwalaniu aktów prawa miejscowego. Takie akty (uchwały, zarządzenia) podlegają kognicji sądów administracyjnych. W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezsporną w sprawie okolicznością jest, że skarżący nie domaga się kontroli sądowoadministracyjnej uchwały budżetowej Gminy, kwestionuje natomiast odmowę wprowadzenia do budżetu Gminy zgłoszonego przez siebie wniosku. Mając to na uwadze i wracając do zagadnienia kognicji sądu administracyjnego wskazać należy, że kontrola sądowa polega na badaniu zgodności z prawem enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. przypakdów aktywności organów administracji, podejmowanych w różnorodnych formach (indywidualnych, jak i generalnych). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Poza katalogiem ww. spraw sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższego wynika, że zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kontrolą objęto bardzo zróżnicowane formy działania administracji – od aktów stosowania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji – por. art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a.), aż po akty stanowienia prawa (akty prawa miejscowego, inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, w końcu również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – por. art. 3 § 2 pkt 5 – 7 P.p.s.a.). Kontrolą objęto także bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że nie każda uchwała (zajęcie stanowiska) rady gminy jest stanowieniem prawa. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy odmawiającą wprowadzenia do budżetu wniosku o podwyższenie kwoty przeznaczonej na wypłatę zasiłków celowych w ciągu roku 2014 – dla osób posiadających prawo do otrzymywania zasiłków stałych. Sąd ocenia, że złożony wniosek do projektu budżetu na 2014 r. nie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego jego rozpoznanie nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy innego aktu określonego w art. 3 pkt 2 - 4a P.p.s.a (por. stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Po 3/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd administracyjny odrzuca wniesioną skargę w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Podkreślić też należy, że odrzucenie skargi, bez względu na podstawę prawną oznacza, iż sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, a jedynie ogranicza się do zbadania dopuszczalności jej wniesienia i oceny jej wymogów formalnych. Wobec powyższego w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że badana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając to na uwadze Sąd postanowił jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 P.p.s.a.