II SAB/Ol 114/13

Dnia 23 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Starosty w sprawie zmiany oznaczenia użytków gruntowych I. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); III. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 29 maja 2012 r. J.W. zwrócił się do Starosty o sprostowanie wypisu z rejestru gruntu działek na terenie gminy D., obręb [...] S. lub wydanie decyzji w tej sprawie. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z poprzednim wypisem z rejestru gruntu i aktem notarialnym zawartym przy kupnie działek; działki o nr [...] były oznaczone symbolem N - nieużytki, a działki o nr [...] - symbolami: Ps - pastwiska trwałe, R - grunty orne, N - nieużytki i Bp/Ps - pastwiska trwałe. Łączna wielkość działek wynosi 1662 m2. Wskazał, że według projektu powierzchnia przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 260 m2 i tylko takie zmiany należało nanieść w rejestrze gruntów, tymczasem wszystkie działki zostały błędnie przekształcone na tereny mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zmiany dotychczasowego oznaczenia użytków gruntowych "B - tereny mieszkaniowe" dla działek nr [...] położonych w obrębie S., gmina D., stanowiących własność J.W. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (zwanego dalej: Wojewódzkim Inspektorem), a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z powodu braku odniesienia się przez organ do wszystkich żądań przedstawionych we wniosku z dnia 29 maja 2012 r. Pismem z dnia 2 października 2012 r. J.W. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 29 maja 2012 r. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor pismem z dnia 21 listopada 2012 r. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do wydania w sprawie decyzji i decyzja taka zostanie wydana do dnia 30 listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] Starosta ponownie odmówił zmiany dotychczasowego oznaczenia użytków gruntowych "B - tereny mieszkaniowe" dla działek nr [...] położonych w obrębie S., gmina D. Decyzja ta została następnie uchylona w całości decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wobec niezbadania przez ten organ zasadności wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany oznaczenia użytków gruntowych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, aby w związku ze śmiercią żony wnioskodawcy organ pierwszej instancji ustalił strony prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 15 lutego 2013 r. J.W. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 29 maja 2012 r. podnosząc, że do dnia 15 lutego 2013 r. jego sprawa nie została rozstrzygnięta. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor pismem z dnia 25 lutego 2013 r. wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone ustawowe terminy załatwienia spraw, a zatem organ pierwszej instancji nie pozostaje w bezczynności. Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił przywrócenia zapisu użytków gruntowych w działkach nr [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonych dla obrębu S., gmina D., symbolem "B - tereny mieszkaniowe", stanowiących współwłasność J.W., A.W. i K.W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do oznaczenia użytków gruntowych w działkach niezabudowanych [...] symbolami "N - nieużytki", "Bp/PsIII - pastwiska trwałe". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r., poz. 1287), § 35 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Po rozpatrzeniu odwołania J.W. od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu nie została wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy i w sposób niewystarczający wyjaśniono jej rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego, w sposób niedostateczny wyjaśniono dlaczego działki [...] stanowią użytek "B - tereny mieszkaniowe", skoro według zgromadzonych dokumentów działki te pozostają niezabudowane i nie były objęte procesem inwestycyjnym. W dniu 30 października 2013 r. J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie postępowania zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: kpa. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi, nie został rozpoznany jego wniosek z dnia 29 maja 2012 r. Wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że po analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie rozpoczęto procedurę wyłonienia wykonawcy, który miał sporządzić dokumentację geodezyjną odnośnie weryfikacji użytków gruntowych dla działek nr [...] położonych w obrębie S., gmina D. Współwłaściciele działek zostali o tym poinformowani pismem z dnia 6 września 2013 r. W dniu 30 września 2013 r. został podpisany protokół z wyboru najkorzystniejszej oferty na wykonanie prac geodezyjnych. Termin wykonania prac upłynął w dniu 18 listopada 2013 r., zaś w dniu 21 listopada 2013 r. operat został złożony do kontroli. W dniu 27 listopada 2013 r. oddano operat wykonawcy do poprawy. Jednocześnie organ wskazał, że przed wniesieniem skargi do sądu skarżący nie wniósł zażalenia do organu wyższego stopnia. Pismem procesowym z dnia 12 grudnia 2013 r. J.W. wniósł o wymierzenie Staroście grzywny w wysokości 10 000 zł podnosząc, że nie zostały dotrzymane terminy załatwienia jego wniosku z dnia 29 maja 2012 r. Starosta nie wydał w sprawie prawomocnej decyzji, gdyż wszystkie zostały uchylone przez organ odwoławczy, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia wniosku. Ponadto skarżący wyjaśnił, że dwukrotnie składał zażalenie na bezczynność Starosty. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2014 r. Starosta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i niewymierzanie organowi grzywny. W uzasadnieniu podniesiono, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego jest wcześniejsze złożenie zażalenia do organu wyższej instancji. Ponieważ zażalenie nie zostało wniesiono, skarga powinna zostać odrzucona. Organ wyjaśnił również, że termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia 19 sierpnia 2013 r., czyli od daty otrzymania akt organu II instancji. Uwzględniając zalecenia organu odwoławczego wyłoniono geodetę, który miał sporządzić dokumentację geodezyjną. Skarżący był kilkakrotnie informowany o konieczności dostarczenia takich dokumentów, ale ich nie przedłożył. Skarżący został poinformowany o czynnościach Starosty pismem z dnia 6 września 2013 r., a na przełomie września i października 2013 r. skarżący w rozmowie telefonicznej został poinformowany, że po podpisaniu umowy geodeta przystąpi do prac związanych z przedmiotem zamówienia. W dniu 23 października 2013 r. wpłynęło zgłoszenie geodety do podjęcia zlecenia, a operat został złożony do kontroli w dniu 21 listopada 2013 r. Zwłokę w wykonaniu prac geodeta tłumaczył brakiem kontaktu z właścicielem nieruchomości, którym jest skarżący i w związku z tym brakiem możliwości wejścia na teren posesji. W dniu 27 listopada 2013 r. oddano operat wykonawcy do poprawy. W dniu 5 grudnia 2013 r. skarżący został pisemnie poinformowany na jakim etapie jest postępowanie oraz, że dokumentacja geodezyjna została ponownie oddana do poprawy w dniu 4 grudnia 2013 r. Poprawiona dokumentacja geodezyjna wpłynęła do Starosty w dniu 23 grudnia 2013 r., a w dniu 9 stycznia 2013 r. dokumentacja geodezyjna z weryfikacji użytków została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Strony postępowania zostały w dniu 9 stycznia 2013 r. poinformowane o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentami. Zdaniem organu, nie pozostawał on w niniejszej sprawie w bezczynności ani nie prowadził przewlekle postępowania, a jedynie podejmował działania, których celem było doprowadzenie do aktualizacji dokumentacji geodezyjnej. Organ poinformował również, że decyzja w niniejszej sprawie zostanie wydana z chwilą upływu 7-dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, który upływa w dniu [...] Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. skarżący podniósł, że do dnia rozprawy nie otrzymał decyzji. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] i w tym samym dniu została wysłana skarżącemu. Po zarządzeniu 15 minutowej przerwy Przewodnicząca stwierdziła, że do Sądu wpłynęła przesłana faksem decyzja Starosty z dnia [...], a pełnomocnik organu zobowiązał się dołączył do akt odpis tej decyzji w terminie 3 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawa ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy ppsa., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany oznaczenia użytków gruntowych należących do skarżącego. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawa ppsa.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem dwukrotnie wniósł on zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora na niezałatwienie sprawy w terminie. Wprawdzie w pierwszym przypadku takie zażalenie zostało złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego lecz organ ten przekazał je według właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa. Należy zauważyć, że w przepisie art. 149 § 1 ustawy ppsa. ustawodawca wyodrębnił dwie różne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Każda z tych instytucji ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że strona w danym stanie faktycznym będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie do przepisów oraz postępowania przed sądami administracyjnymi pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" wymaga rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. Naczelny Sad Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. stwierdził, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Należy zauważyć, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 ustawy ppsa.). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko NSA dotyczące pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" oraz charakteru skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaznaczyć należy również cel jakiemu służyć ma ta skarga. Nie odnosi się ona jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do oddalenia skargi lub do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. Sąd mając na względzie powyższe uwagi dokonał kontroli prowadzonego przez Starostę postępowania w sprawie wniosku skarżącego o zmianę oznaczenia użytków gruntowych w celu ustalenia, czy Starosta pozostaje w bezczynności w tej sprawie oraz czy postępowanie to jest prowadzone w sposób przewlekły. W rzeczonej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 29 maja 2012 r. zwrócił się do Starosty o zmianę oznaczenia należących do niego użytków gruntowych. Starosta trzykrotnie wydawał decyzje, które za każdym razem były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa wracała do organu pierwszej instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia. Po wniesieniu skargi do Sądu sprawa została rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...]. Zatem w dniu orzekania przez Sąd istniało już rozstrzygnięcie Starosty w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji nie można przypisać organowi pozostawania w bezczynności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ppsa., umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, o czym rozstrzygnięto w pkt III wyroku. Natomiast w ocenie Sądu postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji nosiło znamiona przewlekłości. Już chociażby czasokres po ostatnim uchyleniu decyzji i przekazaniu akt z organu odwoławczego w dniu 19 sierpnia 2013 r. Starosta nie podejmował żadnych czynności w tej sprawie aż do dnia 6 września 2013 r. Dopiero pismem noszącym datę 6 września 2013 r. poinformowano strony postępowania, że została rozpoczęta procedura w celu wyłonienia wykonawcy, który sporządzi dokumentację geodezyjną. Kierując się zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. organ powinien był zmierzać do jak najszybszego zakończenia postępowania, a nie odwlekać w czasie podjęcie czynności procesowych. Tym bardziej, że postępowanie to toczyło się od 29 maja 2012 r., kiedy z wnioskiem w tej sprawie do organu wystąpił skarżący. Organ nie dopełnił również obowiązków wynikających z art. 36 § 1 i 2 kpa, bowiem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Tymczasem w tej sprawie organ obowiązków tych nie dopełnił, jak wynika ze sporządzonej notatki urzędowej z dnia 28 października 2013 r. skarżący na przełomie września i października 2013 r. sam kontaktował się z organem telefonicznie i w trakcie rozmowy telefonicznej poinformowany został o stanie sprawy. Nie został natomiast skarżący ani pozostałe strony tej sprawy poinformowane o wyznaczonym nowym terminie załatwienia tej sprawy. Z powyższego wynika, że słuszny okazał się zarzut skarżącego dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę. Organ ten winny był przewlekłości postępowania wynikającej z niczym nie uzasadnionego opieszałego zachowania się organu po dniu 19 sierpnia 2012 r., które to przedłużyło w sposób nieuzasadniony rozpatrzenie sprawy, a w trakcie dalszego jej załatwiania strona skarżąca także nie była informowana o stanie jej załatwienia oraz przybliżonym terminie jej zakończenia. W ocenie Sądu postępowanie Starosty niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa. zasadę zaufania do organów Państwa, zwłaszcza w kontekście całej procedury rozpoznawania wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2012 r.. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził na zasadzie art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy ppsa., że przewlekłość postępowania miała miejsce przed organem pierwszej instancji z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zwłaszcza wynikających z art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł w tym zakresie w pkt I sentencji orzeczenia. Reasumując powyższe Sąd, uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy ppsa. w związku z art. 154 § 6 ustawy ppsa. miarkując jedynie jej wysokość do kwoty 500 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny w pkt II wyroku na wskazanym poziomie, Sąd miał również na względzie, że w dniu orzekania przez Sąd wydana już została decyzja organu administracyjnego załatwiająca sprawę. Wobec uwzględnienia przez Sąd skargi w zakresie przewlekłości postępowania, zaś w odniesieniu do bezczynności organu umarzając postępowanie z uwagi na wydanie decyzji po wniesieniu skargi, zasadnym było orzeczenie na podstawie art. 200 ustawy ppsa. o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego jak w punkcie IV sentencji wyroku.