II SA/Ke 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk – Moskal po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 3.875 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...]o łącznej pow. 0,0881 ha, w wyniku wybudowania drogi i urządzeń infrastruktury technicznej ze środków publicznych, którą zobowiązani są uiścić współwłaściciele nieruchomości: - J. K., współwłaścicielka 1/2 części nieruchomości – w kwocie 1.937,50 zł, - M. W., współwłaścicielka 1/2 części nieruchomości – w kwocie 1.937,50 zł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) : 1. uchyliło ww. decyzję własną z dnia [...] , 2. uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta– w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na ww. rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy podkreślić, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Na wstępie należy podnieść, że zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują stanowisko, akceptowane przez tut. Sąd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez organy administracji publicznej rozumie się m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego – a więc także burmistrza, który jest organem gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 594). W rezultacie, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ gminy (jakim jest burmistrz) – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – gminy – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Godzi się jednocześnie podnieść, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl.; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dlatego też, z mocy cyt. przepisu, Burmistrz Miasta Sandomierza, został upoważniony do zrealizowania przysługującego mu w tym zakresie władztwa administracyjnego, dzięki któremu mógł zawrzeć swe stanowisko w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 8 maja 2013r. W tym miejscu podkreślić trzeba, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji powyższych rozważań zasadnym jest stwierdzenie, że Gmina (reprezentowana w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta) nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżący – Burmistrz Miasta, który wydał decyzję w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r., sygn. akt II AZP 5/84, OSNC 1985, z.7, poz. 86). Reasumując, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w I czy też II instancji. Tak więc na gruncie sprawy niniejszej Burmistrz Miasta nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – niezależnie od tego, czy działa jako podmiot upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ który wydał decyzję administracyjną w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy ustawy P.p.s.a. (por. także postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2002r., LEX nr 76118 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r. w sprawie o sygn. II GSK 387/05, LEX nr 197511 ). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a.