VII SA/Wa 2153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Wiech-Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] Filii w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakazującej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] usunięcie nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] Filia w [...], zwanej dalej skarżącą, usunięcie w terminie 30 czerwca 2004 r., nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego jazu szandorowego z mostem, usytuowanego w km 1+020 P. B. i jazu szandorowego w km 0+650 tego cieku, w sposób określony w ocenach stanu technicznego tych jazów, opracowanych przez Biuro H.J. T. w lipcu 2002 r. oraz zakazał użytkowania ww. budowli do czasu usunięcia powyższych nieprawidłowości. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Decyzja nakładająca obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości była przedmiotem dwóch postępowań w trybie nadzwyczajnym: - w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie wznowienia postępowania; - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, zakończonym ostateczną decyzją Głównego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2003 r. Skarżąca nie wykonała nakazanych prac w wyznaczonym terminie. Po kolejnym pisemnym upomnieniu organu wzywającym do dobrowolnego wykonania obowiązków, skarżąca pismem z dnia 16 września 2009 r. poinformowała organ o wykonaniu części obowiązków, a następnie pismem z dnia 2 listopada 2009 r. o zgłoszeniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru rozbiórki jazu szandronowego usytuowanego na obiekcie stawowym P. w km 0+650 P. B., zgłoszenie zostało przyjęte bez uwag i sprzeciwu. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków oraz w części nakazującej wykonanie prac remontowych a także uchylenie decyzji w części dotyczącej zakazu użytkowania jazu z mostem. W dalszym postępowaniu wskazywała na znaczny upływ czasu, zmianę stosunków wodnych w terenie i sposobu użytkowania, zmianę stanu technicznego jazów oraz zarzucała nieadekwatną oceną stanu technicznego jazów opracowania z 2002 r. Wskazała, że posiada decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. o pozwoleniu na remont jazu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku, odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, będący odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzja, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Ponadto, przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ww. ustawy stanowił, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Stwierdził, że decyzja podjęta na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zasadniczo ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone tym przepisem. Sposobu rozstrzygnięcia nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Element uznaniowości decyzji dotyczy wyłącznie ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i tylko w tym zakresie dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z kolei art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem uznaniowym, ponieważ daje organowi nadzoru budowlanego możliwość a nie obowiązek orzeczenia o zakazie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy uznał, że żądanie skarżącej w zakresie zmiany terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz uchylenia zakazu użytkowania obiektu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca miała wystarczająco dużo czasu, aby podjąć organizacyjne działania celem jej realizacji, uwzględniając nawet wskazywane przez nią trudności spowodowane użytkowaniem terenu przez osobę fizyczną. Stwierdził ponadto, że przedłużenie terminu wykonania obowiązków byłoby sprzeczne z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczącym zachowania warunków bezpiecznego użytkowania obiektu. Sam upływ terminu nie stanowi przesłanki uzasadniającej zmianę decyzji w tej części. Odnosząc się do żądania uchylenia zakazu użytkowania obiektów, organ powołał się na ocenę stanu technicznego jazów, sporządzoną w lipcu 2002 r., z której wynika, że stan jazów szandorowych jest zły lub całkowicie zły, co uzasadnia utrzymanie zakazu ich użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do argumentów strony o zmianie stosunków wodnych w terenie i sposobu użytkowania obiektów oraz zmianie stanu technicznego jazów i wykonaniu robót remontowych, organ stwierdził, że te okoliczności świadczą o zmianie stanu faktycznego sprawy, tymczasem dla zastosowania możliwości zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymagany jest identyczny stan faktyczny sprawy. Także zamiar rozbiórki jazu szandorowego, a nawet decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę budynku nie ma żadnego wpływu, dopiero faktyczne przystąpienie do rozbiórki może być podstawą do bezprzedmiotowości egzekucji nakazu. Organ podkreślił, że tryb z art. 155 k.p.a. nie stanowi trzeciej instancji, w tym trybie nie można oceniać zasadności ostatecznej decyzji, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie wniosła skarżąca - Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] Filia w[...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, - art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie za własne ustaleń dokonanych przez Biuro H. J. T. – opracowanie z lipca 2002 r. i niedookreślenie w sposób szczegółowy nałożonych obowiązków. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakazująca skarżącej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego jazów szandorowych. Należy wskazać, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4) - wskazał, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Sąd ten zwrócił uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym, i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, LEX nr 1252109). Zdaniem Sądu powyższy pogląd należy uwzględnić w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, już z treści wniosku z dnia 23 kwietnia 2010 r. wynika, że zmierza on do całkowitej zmiany ostatecznej decyzji i wydania zupełnie innego rozstrzygnięcia. Wnioskowana zmiana dotyczyć miała decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Organ prawidłowo uznał, że decyzja podjęta na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zasadniczo ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone tym przepisem. Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Z kolei art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem uznaniowym, ponieważ daje organowi nadzoru budowlanego możliwość a nie obowiązek orzeczenia o zakazie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Żądając zmiany terminu oraz uchylenia zakazu użytkowania obiektu budowlanego skarżąca powoływała się na zmiany stosunków wodnych w terenie i sposobu użytkowania obiektów oraz zmiany stanu technicznego jazów i wykonaniu robót remontowych, słusznie zatem organ uznał, że te okoliczności świadczą o zmianie stanu faktycznego sprawy, co wyklucza możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. Sąd podziela to stanowisko, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem a ku temu zmierzała skarżąca składając wniosek o zmianę decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.