III SA/Kr 828/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. O. – K. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. K. w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi: ostrej białaczki szpikowej, wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, iż J. K. pracował: w latach 1964-1976 w Wytwórni Podkładów Strunobetonowych w B jako betoniarz; obsługa wibratora do produkcji podkładów strunobetonowych, praca w ekspozycji na hałas 90-106 dBA, w latach 1976-78 w Przedsiębiorstwie Budownictwa Ogólnego przedsiębiorstwo nie istnienie, brak informacji o warunkach pracy), w latach 1978-1979, 1981-1985, 1989-1990 w [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych. W [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych J. K. pracował w następującym charakterze: w latach 1978-1979 jako operator suwnicy, bezpośrednie przebywanie przy wibratorze – praca w ekspozycji na hałas 96-103 dBA; w latach 1981-1985 oraz 1989-1990 jako kontroler jakości wyrobów – nadzór nad produkcją podkładów strunobetonowych – ciągła ekspozycja na hałas 95-106 dBA. Organ stwierdził, iż w ramach pracy zawodowej J. K. nie występowała ekspozycja na promienie jonizujące. Organ kolejno wskazał, iż obecny producent podkładów strunobetonowych: Wytwórnia Podkładów Strunobetonowych "A" Spółka z o.o. poinformował, iż w normalnych warunkach, tj. przy podjęciu wskazanych czynności olej do spryskiwania form i zawarte w nim dodatki nie stwarzają zagrożenia dla ludzi. Według oświadczenia J. K. oraz przesłuchanych przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Sanitarnego świadków – w czasie jego pracy do spryskiwania form stosowano mieszaninę olejów napędowego, ceramicznego oraz maszynowego – karty charakterystyki wskazują, iż olej napędowy i olej ceramiczny jest sklasyfikowany jako mieszanina o działaniu rakotwórczym kategorii 3. Zgodnie z art. 2351 Kodeksu Pracy przy rozpatrywaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy (narażenie zawodowe). W stosunku do chorób nowotworowych typu złośliwego istnieje dodatkowe kryterium w postaci udowodnienia narażenia na czynniki występujące w środowisku pracy, a które są uznane za rakotwórcze dla ludzi (czyli należą do kategorii 1 klasyfikacji związków rakotwórczych). Zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej można domniemywać o związku przyczynowo-skutkowym pomiędzy nowotworem – ostrą białaczką szpikową, a warunkami pracy zawodowej w przypadku udokumentowanego narażenia zawodowego na następujące czynniki rakotwórcze: benzen, butadien, promienie jonizujące. Analiza wywiadu środowiskowego przeprowadzana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego wykazała brak narażenia na takie czynniki. Ośrodek Medycyny Pracy zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o ocenę prawdopodobieństwa, z jakim to przedstawione narażenie mogło skutkować rozwojem schorzenia – ostrej białaczki szpikowej. Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. Instytut Medycyny Pracy wyraził opinię, iż nie ma podstaw do uznania, iż J. K. w trakcie pracy w Wytwórni Podkładów Strunobetonowych był narażony na działanie czynników rakotwórczych dla ludzi, zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka uznania nowotworu za chorobę zawodową. W sprawie choroby zawodowej J. K. był badany przez jednostkę służby zdrowia upoważnioną do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Poradnię Chorób Zawodowych Ośrodka Medycyny Pracy. Jednostka orzecznicza na podstawie przeprowadzonych badań wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi. Przeprowadzone dochodzenie wyjaśniające nie potwierdziło ekspozycji zawodowej J. K. na czynniki uznane za rakotwórcze dla ludzi, dlatego nie można wiązać stwierdzonej choroby nowotworowej z warunkami pracy zawodowej. J. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ustalił tożsamy stan faktyczny do ustalonego przez organ I instancji. Organ stwierdził, iż prowadząc postępowanie odwoławcze, po zapoznaniu się z całością dokumentacji, zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, uznał decyzję I instancji za merytorycznie uzasadnioną. Na powyższą decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o uchylenie jej w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że opiera się ona na błędnym stanie faktycznym, bowiem wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedsiębiorstwie, w którym pracował dotyczy warunków, w jakich produkowano podkłady strunobetonowe po roku 2004. W okresie pracy zawodowej w [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych sposób produkcji był zasadniczo różny od tego jaki stosowano w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Dodatkowo, od tego czasu miał miejsce spory postęp technologiczny, wzrost świadomości ekologicznej, zaś przedsiębiorstwo jest własnością innego podmiotu. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego, karty charakterystyki produktów używanych obecnie w tym zakładzie do wytwarzania produktów strunobetonowych oraz warunki pracy nie powinny stanowić jedynego punktu odniesienia oceny narażenia na występowanie i działanie czynników szkodliwych dla zdrowia i życia człowieka. Organy błędnie przyjęły, iż w okresie pracy zawodowej w [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych przy produkcji używano olejów, które nie są szkodliwe dla zdrowia człowieka. Zdaniem skarżącego, nie ustalono, od jakiego momentu w przedsiębiorstwie, w którym pracował zaczęto używać takiego oleju, co ma duże znaczenie dla ustalenia czy warunki pracy były w niebezpieczne. Dodatkowo skarżący wskazał, że zdaniem świadka A. Ł. w latach 1988-90 nastąpiła zmiana procesu produkcyjnego podkładów strunobetonowych. Natomiast wszyscy przesłuchani świadkowie zeznali, iż w okresie pracy zawodowej skarżącego stosowano mieszankę olejów: napędowego, ceramicznego maszynowego. Organ nie podjął próby bardziej precyzyjnego ustalenia składu tej mieszanki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o jej oddalenie, jednocześnie przyjmując argumenty tożsame do tych, które zawarł w zaskarżonej decyzji, a ponadto, ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, organ wskazał, że J. K., pracując w [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych nie był narażony na działanie czynników rakotwórczych dla ludzi, bo miał kontakt z czynnikami sklasyfikowanymi do kategorii 3 (a nie do 1). Ponadto nie zaprzeczono, że do spryskiwania form używano mieszankę olejów: napędowego, ceramicznego i maszynowego, jednakże olej napędowy i olej ceramiczny jest sklasyfikowany jako czynnik rakotwórczy kategorii 3, a olej maszynowy nie jest klasyfikowany jako niebezpieczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem organ naruszył przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenie tego rodzaju naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego - ostrej białaczki szpikowej – wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 2009 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). Art. 235¹ Kodeksu pracy stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869). W świetle definicji choroby zawodowej wynikającej z cytowanego wyżej art. 235¹ Kodeksu pracy wynika, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie bezspornie lub z dużym prawdopodobieństwem, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ustalenia stanu faktycznego - w podanym, istotnym dla sprawy zakresie - poczynione muszą być przy tym zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art. 7 K.p.a., który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 K.p.a., organ ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym, według art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych wymienionych w § 5 tego rozporządzenia oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Niespornym między stronami jest to, że w latach 1964-1976 skarżący pracował w Wytwórni Podkładów Strunobetonowych jako betoniarz, osoba obsługująca wibrator do produkcji podkładów strunobetonowych; w latach 1976-78 w Przedsiębiorstwie Budownictwa Ogólnego (przedsiębiorstwo nie istnieje, brak informacji o warunkach pracy), w latach 1978-1979, 1981-1985, 1989-1990 w [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych. W [...] Wytwórni Podkładów Strunobetonowych J. K. pracował w następującym charakterze: w latach 1978-1979 jako operator suwnicy, bezpośrednie przebywanie przy wibratorze – praca w ekspozycji na hałas 96-103 dBA; w latach 1981-1985 oraz 1989-1990 jako kontroler jakości wyrobów – nadzór nad produkcją podkładów strunobetonowych – ciągła ekspozycja na hałas 95-106 dBA. W powyższych latach skarżący był narażony na szkodliwe działanie następujących czynników: olejów napędowego, ceramicznego oraz maszynowego. Jak wynika z protokołu przesłuchania świadka Z. S. z dnia 13 września 2012 r. skarżący miał kontakt z preparatem izolacyjnym o nazwie "Pastylon", który służył do uzbrojenia podkładów. Świadek wskazał również, że po kontroli PIP lub PIS nakazano używanie masek przeciwpyłowe. Natomiast z protokołu przesłuchania świadka A. Ł. wynika, że w latach 1988-1990 nastąpiła zmiana procesu produkcyjnego produktów strunobetonowych. W obu technologiach w tym okresie stosowano środek antyadhezyjny do zraszania form do produkcji podkładów. Skoro obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych wskazują, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, to podstawą postępowania diagnostyczno – orzeczniczego musi być ocena narażenia zawodowego. Przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników o działaniu rakotwórczym uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do 1 kategorii na podstawie przepisów o substancjach i preparatach chemicznych, czynnikach i procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym wymienione w przepisach wydanych na podstawie art. 222 § 3 Kodeksu pracy. Zatem w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie przez organ orzekający w sprawie postępowania dowodowego na okoliczność tego czy używany w zakładzie pracy środek hydroizolacyjny o nazwie "Pastylon" wykazuje działanie rakotwórcze. Za niewystarczającą należy uznać zapisek urzędowy Kierownika Sekcji Nadzoru Higieny Pracy stwierdzającą, że "Pastylon" to powłoka elektroizolacyjna. Taka informacja bowiem w ogóle nie jest przydatna do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika z zeznań świadka Z. S. "Pastylon" jest substancją niebezpieczną o bardzo nieprzyjemnym zapachu. Po kontroli przeprowadzonej w zakładzie pracy nakazano używanie masek przeciwpyłowych w celu ochrony przed tą substancją. Z tego względu niezbędnym wydaje się odniesienie się przez organ orzekający w sprawie do tych twierdzeń, a także dokładne zbadanie i przeanalizowanie informacji o "Pastylonie" oraz sprawdzenie jego ewentualnego działania rakotwórczego. Przypomnieć należy, że decyzja wydana przez organ administracji musi spełniać wymogi formalne przewidziane treścią art. 107 § 1 K.p.a., a w szczególności uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym odmówił takiej mocy, jak również odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a zatem po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego. Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja oparta na niedokładnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i nienależycie uzasadniona wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., albowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Bez względu bowiem na przewidziane prawem dwuszczeblowe postępowanie orzecznicze, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to w żadnym wypadku, że organy mogą odmienne rozpoznawać schorzenia, niż to wskazano w orzeczeniu lekarskim. Istotą tego związania jest bowiem to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia pracownika kształtuje się odmiennie niż ustalono w toku badań stanowiących podstawę tych orzeczeń. Organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka orzecznicza stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia. Zadaniem organu administracji jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.