IV SA/Po 799/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013r. o nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz W. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania W. S. oraz T. D. uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w części podstawy prawnej tj. art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) przywołując art. 37 ust.2 ustawy Prawo budowane i utrzymując w pozostałej części decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę W. S.. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia dnia [...] maja 2013r. wnieśli W. S. i T. D.. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że art. 35 ust. 1 pkt. l Prawa budowlanego zobowiązuje w sposób bezwzględny organ przed wydaniem pozwolenia na budowę do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymogami przepisów techniczno-budowlanych oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie już tylko zaznacza się, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie działa na zasadzie uznaniowości i tym samym nie ma możliwości wprowadzania dalszych, dodatkowych warunków (oprócz tych wynikających z przepisów Prawa budowlanego), od których zależałoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Uprawnienia organu administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są bardzo ściśle zakreślone. Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy organ wskazał, że po pierwsze zbadał zgodność przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z zapisami decyzji Prezydenta Miasta O. W. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012r. sygn. [...] wydanej dla działki przy ul. B., nr [...] obręb [...]. Organ podniósł, że projektowana myjnia zgodnie z pkt. 1 powyższych warunków zachowuje nieprzekraczalną linię zabudowy. Wielkość powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 10,4% natomiast powierzchnia biologicznie czynna stanowi 46,3%o powierzchni działki- wielkości te odpowiadają wymogom decyzji o warunkach zabudowy (odpowiednio maks. 20% i min. 40%). Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. S. zarzucając jej naruszenie: 1. zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w przepisach: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267- dalej "Kpa") (zasada legalizmu), - art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej i wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), - art. 8 Kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa), poprzez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik postępowania, 2. art. 97 oraz art. 98 Kpa w związku z ww. art. 6, 7 i 8 Kpa poprzez ich niezastosowanie mające wpływ na wynik postępowania i nie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo administracyjnego ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] października 2012r., Nr [...], z wniosku W. S., ustalającą warunki zabudowy na terenie położonym w O. W.. przy ulicy B., działka [...], obręb [...]) - które to postępowanie toczyło się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po 215/13, 3. naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji gdy obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji został już wzniesiony, jeszcze przed ich wydaniem, 4. naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 w zw. z art. 33 względnie art. 37 tej ustawy, mimo braku zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy, które nakazywały (punkt 5 tiret czwarty załącznika do ww. decyzji o warunkach zabudowy) aby wszelkie ewentualne uciążliwości (np. w zakresie hałasu) nie wykraczały poza teren inwestycji, a także braku zgodności projektu budowlanego z przepisami powszechnie obowiązującymi w zakresie hałasu, czego nie może zmienić oświadczenie, o którym mowa na stronie 4 akapit przedostatni zaskarżonej decyzji Wojewody W.. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2013r. Sąd uchylił decyzję o warunkach zabudowy oraz utrzymującą ją decyzję SKO w K. - w oparciu o które wydana została zaskarżona niniejszą skargą decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Skarżący podniósł, że o toczącym się postępowaniu sądowo administracyjnym wiedział zarówno Starosta O., jak i Wojewoda W. - dzięki informacjom z tej zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji każdy z tych organów winien był zawiesić postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. wyroku w dniu 18 lipca 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 215/13, powoduje że skarga jest zasadna, a zaskarżone decyzje nie mogą się ostać. Skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotowa myjnia jest już zbudowana, a w takim wypadku niedopuszczalne jest wydawanie w trybie przepisów Prawa budowlanego (przywołanych przez organy) pozwolenia na budowę, albowiem może ono dotyczyć tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zrealizowanie zaś robót przez inwestora oznacza bezprzedmiotowość postępowania wszczętego jego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że prowadząc postępowanie odwoławcze rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145, art. 145a i w art. 145b Kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa chodzi o sytuacje, gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji. Chodzi o taką zależność, że wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Termin "w oparciu" użyty w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa jest bowiem tożsamy ze zwrotem "na podstawie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). W przepisie tym chodzi o sytuację gdy decyzja została oparta na ,,kompetentnym" rozstrzygnięciu sądu lub innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 605/08, Lex nr 564152). Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, można zobrazować jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W skład pojęcia ,,w oparciu ", użytego w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, wchodzą związki wynikające wprost z prawa materialnego (zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia Sądu tak10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, Lex nr 276701). W ocenie Sądu taki sam związek zachodzi między decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi rodzaj promesy będącej pierwszym etapem czynności administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji i otwiera drogę do uzyskania pozwolenia na budowę dla terenu, który obejmuje. Inwestor może takie pozwolenie otrzymać, pod warunkiem przedstawienia zgodnego z przepisami projektu budowlanego i spełnienia pozostałych warunków, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podmiotowi, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś, gdy inwestor przedstawi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostateczne ( prawomocne ) wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] października 2012r. nr [...] o warunkach zabudowy wydanej dla działki przy ul. B., nr [...] obręb [...]. Rozpoznając sprawę organ badał zgodność projektu zagospodarowania terenu z zapisami decyzji Prezydenta Miasta O. W., na co wskazał organ wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący i co wiadomym jest również sądowi z urzędu, iż powyższa decyzja o warunkach zabudowy została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 215/13. Jak wynika z akt sprawy II SA/Po 215/13 wyrok z dnia 18 lipca 2013 r. jest prawomocny od dnia 18 października 2013 r. (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2013 r. ). Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o inne rozstrzygnięcie, które to zostało następnie uchylone. Rozstrzygnięciem tym była decyzja o warunkach, które następnie zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. W wyniku wydanego wyroku decyzja o warunkach zabudowy, jako niezgodna z prawem, została wyeliminowane z obrotu prawnego, stąd też decyzja Wojewody W. oraz poprzedzająca go decyzja Starosty O., wydane na jego podstawie, nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11, że nie można pojęcia " naruszenie prawa " o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydania decyzji. Dotyczy to niektórych postaw wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, art. 145a Kpa. ( patrz także R. Hauser, M Wierzbowski, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 529. ) W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa.