VII SA/Wa 1054/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1054/13 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. P.z dnia 12 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Znak: [...], którą udzielono R. G. "Nieruchomości - [...]" z siedzibą w K. przy ul. P.pozwolenia na użytkowanie drugiej kondygnacji z pomieszczeniami usługowymi, trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji z lokalami mieszkalnymi oraz kondygnacji podziemnej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wybudowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. S. nr [...] w K. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że A. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie udzielenia R.G. pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ulicy S. [...] w K. obejmującej drugą kondygnację z pomieszczeniami usługowymi, trzecią, czwartą, piątą i szóstą kondygnację z lokalami mieszkalnymi oraz cześć kondygnacji piwnicznej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. udzielił dla inwestora, R. G. pozwolenia na budowę obejmującego, budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, przebudowę sieci kanalizacji sanitarnej, przebudowę sieci telekomunikacyjnej, zjazd publiczny z ul. S., przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z kanałem sanitarnym o długości około 50 m, wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] przy ul. S. w K.. Przedmiotowy budynek zaliczony został do kategorii XIII/XVII/IV, co zobowiązywało inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu budowy. Organ wskazał, że A. P. nie jest inwestorem budowy ww. budynku, jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. S. w K.. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu powyższego wynika w sposób oczywisty niemożność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek pochodzący od osoby nie będącej stroną. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dalej organ wskazał, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika wprost z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie, niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Jeśli w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, a kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym także w tym przypadku podkreślano, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Analiza akt przedmiotowej sprawy w tym analiza ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas obowiązkowej kontroli prowadzi do wniosku, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, które nie zostało uchylone i pozostaje w obrocie prawnym i inwestor zrealizował obiekt bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W szczególności wskazał, że w projekcie w kondygnacji piwnic przewidziane było pomieszczenie opisane symbolem P-20 jako pomieszczenie rezerwowe dla trafostacji i właśnie takie pomieszczenie zostało przez inwestora zrealizowane, przy czym inwestor informował PGE [...] Dystrybucja Sp. z o.o. Rejonowy Zakład Energetyczny K., że pomieszczenie przewidziane dla stacji [...] jest wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozostaje do dyspozycji PGE [...]. Zatem w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie prowadził postępowania w sprawie dokonanego przez inwestora istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, gdyż nie stwierdził podstaw do prowadzenia takiego postępowania, co prowadzi do wniosku, ze w przedmiotowej sprawie znajduje pełne zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, z czego wynika, ze stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. A. P. nie jest inwestorem budowy przedmiotowego budynku, nie jest zatem stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie i nie może być stroną także w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych względów organ powołując się na przepis art. 61a § 1. k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowym przypadku wniosek złożony został przez osobę nie będącą stroną postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła A. P.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., konieczne jest uprzednie ustalenie stron tegoż postępowania. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąca, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Organ wskazał zatem, że konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie. Organ wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwoleniu na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2012 r. nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę. Następnie organ wydał kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Mając na względzie powyższe, tj. że inwestycję wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, a organ powiatowy nie stwierdził istotnych odstępstw od tego pozwolenia, organ wojewódzki, ustalając legitymację procesową strony skarżącej, zasadnie kierował się wyłącznie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zasadnicze bowiem znaczenie, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma fakt, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i należy utrzymać je w mocy. Skargę do sądu administracyjnego złożyła A. P.. Zaskarżyła to postanowienie w całości i zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której w sprawie winno być przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. postępowanie w przedmiocie usunięcia istotnego odstępstwa przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, co kreuje dla skarżącej prawa strony w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Podnosząc ww. zarzut wniosła: 1) o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. 2) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu według przepisanych; 3) o dopuszczenie dowodu z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie [...]; 4) dopuszczenie dowodu z załącznika nr 21 do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie [...]. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem opartym na art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną. Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie użytkowanie drugiej kondygnacji z pomieszczeniami usługowymi, trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji z lokalami mieszkalnymi oraz kondygnacji podziemnej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wybudowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. S. nr [...] w K.. Całość inwestycji została zrealizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, przebudowę sieci kanalizacji sanitarnej, przebudowę sieci telekomunikacyjnej, zjazd publiczny z ul. S., przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z kanałem sanitarnym o długości około 50 m, wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi na ww. działkach udzielone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kpa, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz oceny merytorycznej sprawy. Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – merytorycznego postępowania w sprawie. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, m.in., legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. To zawężenie kręgu podmiotów dotyczy nie tylko postępowania zwykłego (o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu), również w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1871/11, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ze zwrotu "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" wynika, że sprawa pozwolenia na użytkowanie oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Należy zwrócić uwagę, że samo pozwolenie na użytkowanie w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę polega przecież na sprawdzeniu zgodności inwestycji z tym pozwoleniem. Ustawodawca uznał, że po tylu etapach, na których strony mogą skutecznie wpłynąć na charakter i zakres robót zbędny jest udział innych uczestników poza inwestorem w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, gdyż oceny prawidłowości robót dokonuje profesjonalny organ. W przedmiotowej sprawie, decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, inwestor zrealizował inwestycję bez istotnych odstępstw od wydanego pozwolenia, zatem prawidłowo organ uznał, że skarżąca, nie będąca inwestorem, nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca uzasadniając interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie, kwestionuje zgodność wykonania inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę. Jak wskazano wyżej odmowa wszczęcia postępowania następuje we wstępnym etapie postępowania. Skarżąca żądając stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie, w istocie chce, aby organ nadzoru budowlanego uznał, że doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Kwestię oceny, czy doszło do istotnych odstępstw czy też nie, organ nadzoru budowlanego już badał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. również w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2012 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Na marginesie Sąd zauważa, że kwestionując zgodność wykonania inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę skarżąca wkracza w proces inwestycji, w którym nie ma statusu strony. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W konsekwencji należy uznać za chybione zarzuty wskazujące na naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić