VII SA/Wa 2555/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 6 ust 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku Willi "[...]" przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że choć R. W. dochodzi skreślenia budynku Willi przy ul. [...] w [...] z rejestru zabytków z uwagi na utratę jego walorów po pożarze w dniu [...] listopada 2009 r. oraz zalaniu w wyniku akcji gaszenia pożaru, to dokumentacja zgromadzona w sprawie nie pozwala zgodzić się z tym stanowiskiem. Z opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że obiekt wyróżnia bogata dekoracja zewnętrzna nawiązująca do uzdrowiskowej architektury szwajcarskiej, czerpiąca także z tradycji stylu [...] oraz odkryta w czasie oględzin dekoracja malarska wnętrza. Odnotowano zniszczenie niemalże całej górnej kondygnacji, zwłaszcza konstrukcji dachu wraz z pokryciem, zachowanie: zrębu ścian (z osmoleniami i ubytkami), dolnej części charakterystycznej werandy, stropów i podłóg oraz stolarki drzwiowej i okiennej parteru. Stwierdzono ponadto dobry stan podmurówki oraz ujawniono nieznane dotychczas dekoracje malarskie w salonie na parterze. Specjaliści z Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] podkreślili walory zabytkowe obiektu, który w ich przekonaniu został słusznie wpisany do rejestru zabytków: charakterystyczną formę artystyczną i bogatą dekorację oraz lokalizację budynku nad brzegiem rzeki w optycznym powiązaniu z usytuowaną kilkadziesiąt metrów na północ willą [...], dla których powstała także willa "[...]", będąca przedmiotem postępowania. Wskazano, że nawet w obecnym stanie zachowania budynku możliwy jest jego remont i odtworzenie, nie ma bowiem dowodów potwierdzających niemożność konserwacji zachowanych elementów budynku, głównie drewnianych ścian parteru i konstrukcji werandy, w oparciu o ich rzetelną ocenę techniczną i mykologiczną, oraz rekonstrukcji elementów pozostałych. Organ prowadzący postępowanie zlecił wykonanie opinii dotyczącej możliwości zachowania i odbudowy ww. obiektu dr inż. S. K.. Ze sporządzonej przez niego opinii wynika, że trwałość konstrukcji drewnianych, w tym budynków o konstrukcji zrębowej, określana jest w przedziale 60-80 lat. W praktyce drewniane elementy historycznego budynku wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych, w następstwie ich zużycia, a przede wszystkim w następstwie ich korozji biologicznej. Etapowa wymiana drewnianych elementów budynku nie obniża jego walorów zabytkowych, szczególnie jeśli zachowuje się rozwiązania połączeń ciesielskich, sposób obróbki drewna oraz zasadę wykonywania kopii z tego samego gatunku drewna. Podkreślono, że w takim przypadku kryterium zachowania zabytkowych wartości budynku nie wynika z warunku zachowania określonego wskaźnika oryginalnej substancji, lecz z zachowania oryginalnych rozwiązań ciesielskich i sztuki snycerskiej. Autor opinii wskazał, iż obowiązujące przepisy nie określają granicy zachowania oryginalnej struktury budynku drewnianego jako warunku pozwalającego na traktowanie obiektu zabytkowego jako pełnowartościowego zabytku. W świetle materiałów archiwalnych, budynek wykazywał daleko posuniętą destrukcję już w roku 2003, co spowodowane było brakiem bieżącej konserwacji i niewłaściwym użytkowaniem. W obecnym stanie, po pożarze w listopadzie 2009 r., zachowane są ściany zrębowe, stropy nad parterem i piwnicami, fundamenty i ściany fundamentowe, weranda z zewnętrznym wystrojem snycerskim, stanowiąca jeden z najbardziej wartościowych elementów budynku. Według autora opinii rekonstrukcja obiektu powinna polegać w pierwszej kolejności na demontażu zachowanych elementów a następnie szczegółowej klasyfikacji części przeznaczonych do powtórnego wbudowania i konserwacji oraz elementów, ze szczególnym uwzględnieniem fragmentów wystroju, które posłużyć mogą jako wzorce do rekonstrukcji. Istnieje jednak możliwość utrzymania budynku i pozostawienia ochrony konserwatorskiej, przy założeniu odbudowy zachowującej pierwotną bryłę i wystrój zewnętrzny, w tym częściowo wystrój oryginalny werandy. Analizując materiał dowodowy oraz powołując się na przepisy art. 13 ust. 5 i art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ podsumował, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także dokumentacja zdjęciowa pozwolił organowi na ocenę, że nie zachodzą żadne okoliczności dopuszczalności skreślenia omawianego zabytku z rejestru. W omawianym przypadku mamy do czynienia z budowlą unikalną w skali miasta, która jest świadectwem przemian kulturowych i cywilizacyjnych tego regionu, stąd też wartości historyczne i naukowe obiektu nie uległy zmianie. Pozostałości willi "[...]" stanowią przykład architektury i snycerstwa bardzo wysokiej klasy, który wymaga bezwzględnego zachowania i odtworzenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż omawiany obiekt, z powodu wieloletniego zaniedbania, był w złym stanie technicznym już w momencie dokonania wpisu do rejestru zabytków w roku 2007 r., a zatem w omawianym przypadku dobra kondycja techniczna budynku nie była warunkiem decydującym o objęciu go ochroną konserwatorską. Należy się zgodzić z opinią dr inż. S. K., iż procent zachowania substancji pierwotnej nie jest adekwatnym kryterium wartości zabytkowych obiektów drewnianych. Wobec możliwości dokonania odbudowy przedmiotowego budynku poprzez użycie elementów zachowanych, będących w dobrym stanie technicznym oraz rekonstrukcję na podstawie istniejących bogatych źródeł ikonograficznych i elementów zachowanych, skreślenie z rejestru zabytków omawianego budynku jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. Należy zauważyć, iż w omawianym przypadku zachowała się duża część substancji zabytkowej, która może zostać użyta przy rekonstrukcji obiektu. Szczególnie przy tym podkreślenia wymaga fakt zachowania werandy wraz z wystrojem snycerskim, stanowiącej obudowę wejścia budynku od strony północnej. W przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. element stanowi najcenniejszy element wystroju architektonicznego rzeczonej willi, świadczący o walorach artystycznych, historycznych i naukowych omawianego obiektu. Ponadto, zważyć należy, iż pozostałe elementy, których stan techniczny nie będzie pozwalał na ponowny montaż podczas rekonstrukcji, będą mogły w omawianym przypadku posłużyć jako bezpośredni wzorzec do odtworzenia. Podsumowując, organ wskazał, że obiekt zachował walory historyczne i naukowe jako ważny składnik dziedzictwa materialnego i krajobrazowego regionu a także zachował częściowo swoje wartości artystyczne, które mogą zostać zrewaloryzowane w drodze rekonstrukcji z użyciem zachowanych elementów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r. złożył R. W. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na jednej z dwóch rozbieżnych opinii sporządzonych w sprawie bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia, -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, -przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie uznano, że nie zostały spełnione przesłanki do skreślenia budynku z rejestru zabytków - zarzut ten podniósł na wypadek uznania przez Sąd, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony. W skardze skarżący rozszerzył swoją argumentację i wskazał, że odbudowa budynku i powstanie całkowicie nowego budynku imitującego zabytek, powoduje utratę cechy autentyczności i nie może przesądzać o odmowie skreślenia z rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa i art. 78 kpa oraz art. 80 kpa i 107 § 3 kpa w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. 162, poz.1568 ze zm.), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zauważyć należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponadto zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 6 ust 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 pkt 1, a w szczególności art. 13 ust. 1, 5 i 6ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 6 ww. ustawy zabytki podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania, niemniej jednak przepisów art. 6 i 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie można stosować w oderwaniu od treści art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie ulega zatem wątpliwości, że objęcie określonej nieruchomości ochroną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ww. ustawy zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Zniszczenie określonego obiektu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej może wynikać ze złego stanu technicznego obiektu i jego postępującej degradacji. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organ musi jednoznacznie wskazywać nie tylko na walory historyczne, artystyczne lub naukowe ale również na aktualny stan techniczny obiektu ze wskazaniem wpływu tego stanu na zachowanie wspomnianych walorów. W konsekwencji materiał ten i wiedza organu o walorach zabytkowych określonej nieruchomości muszą być aktualne. Ponadto w przypadku rozbieżnych opinii rzeczą organu jest szczegółowe odniesienie do odmiennych stanowisk przy zachowaniu zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa oraz regule konstruowania uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Zgodzić się należy z zarzutem skarżącego, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i oparł się w sposób arbitralny wyłącznie na końcowych wnioskach z jednej opinii bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Organ wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na opinię Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...]. Tymczasem w ww. opinii wskazano m. in., że w wyniku braku wystarczającej dbałości w okresie normalnego użytkowania, skutków pożaru i akcji gaśniczej oraz brak właściwego zabezpieczenia po pożarze spowodowały, że "jego oryginalna substancja albo przestała istnieć labo znajduje się w stanie daleko posuniętej destrukcji w znacznej mierze uniemożliwiającym jej wykorzystanie przy ewentualnej odbudowie". Wskazano również, że "zabytkowa stolarka wewnętrzna, a także znajdujące się w większości pomieszczeń parteru i piętra piece kaflowe są zdewastowane i silnie nadpalone, w stanie nie nadającym się do użytkowania w przyszłości". W opinii podkreślono także, że w jednym z pomieszczeń budynku znajdują się elementy jego konstrukcji i dekoracji, ale żaden nie nadaje się do ponownego wykorzystania. Z opinii wynika, że wszystkie negatywne zdarzenia spowodowały w zasadzie zupełną deprecjację jego wartości zabytkowej, zaś we wnioskach wskazano, iż podano wprost, że pozostawienie obiektu w rejestrze zabytków wydaje się bezzasadne. Jak podano, wprawdzie możliwa jest odbudowa ale w tym przypadku jej efekt wyklucza dalsze traktowanie tego obiektu w kategoriach zabytku, niosącego wartości artystyczne, historyczne czy naukowe, albowiem w takim przypadku trudno mówić o oryginalności substancji zabytkowej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na wnioskach z opinii konstrukcyjno-budowlanej sporządzonej przez dr inż. S. K. Należy jednak podkreślić, że opinia ta dotyczy przede wszystkim możliwości zachowania i odbudowy zniszczonej przez pożar zabytkowej willi "[...]". Co wymaga podkreślenia w na stronie 11 tej opinii (pkt 1.6 "Podsumowanie, wnioski") autor opinii podał również, iż budynek uległ nieodwracalnym zniszczeniom a odbudowa budynku polegająca na zachowaniu i wykorzystaniu istniejącej struktury ścian i stropów z odtworzeniem elementów zniszczonych przez pożar nie jest możliwa. Z opinii wynika także, że nie ma możliwości zachowania oryginalnej części zabytkowego budynku. Natomiast autor opinii zaleca w istocie demontaż pozostałych elementów, całkowitą odbudowę obiektu i przeprowadzenie analizy, który ze zdemontowanych elementów pozostałego obiektu nadawałby się do ewentualnego wbudowania i konserwacji, a który powinien być traktowany wyłącznie jako wzorzec w procesie odbudowy. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że zakres elementów oryginalnych możliwych do wykorzystania w procesie odbudowy może przesądzać o zachowaniu zabytkowego charakteru obiektu. Jak wynika z orzecznictwa konieczność zachowania obiektu w rejestrze zabytków może nie dotyczyć obiektu nieruchomego, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co zostało potwierdzone opinią biegłych (wyrok NSA z dnia 28 lipca 1994 r., I SA 1140/93, ONSA.OZ 1997, nr 2, poz. 7) lub który jest dotknięty tzw. "śmiercią techniczną" (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2001 r., I SA 906/00, Monitor Prawniczy 2001, nr 24, s. 1196.). Dlatego bardzo istotne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest zarówno odniesienie się organu do całego zgromadzonego materiału dowodowego, a nie wybiórcze oparcie na wybranych elementach opinii w całkowitym oderwaniu od innych, ale także analiza zakresu pozostałego oryginalnego materiału zabytkowego. Rozpatrując na nowo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy R. W. Minister zobowiązany będzie do odniesienia się do ustaleń i wniosków końcowych zawartych w opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] oraz zastosowania art. 136 kpa i przeprowadzenia dodatkowych oględzin oraz ewentualnego zlecenia dodatkowej, kompleksowej i aktualnej opinii jednoznacznie rozstrzygającej kwestie stanu technicznego i walorów zabytkowych pozostałości Willi "[...]". Czynności dowodowe powinny mieć na celu zarówno sprawdzenie aktualnego stanu zachowania obiektu, jak i zakres oryginalnej substancji zabytkowej możliwej do wykorzystania w procesie odbudowy obiektu. Dopiero po dokonaniu analizy aktualnego materiału dowodowego możliwe będzie ostateczne rozstrzygnięcie kwestii wpisu ww. obiektów do rejestru zabytków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.