IV SA/Wa 1867/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą zewnętrzną i elementami zagospodarowania na działce ew. nr [...] i [...] położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem czy dopuszczalne było wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał wnioskodawcy parametry inwestycji, które pozwolą na ustalenie dla niej warunków zabudowy, jednakże wnioskodawca nie wyraził zgody na te propozycje. Kolegium po przeanalizowaniu akt sprawy i kwestionowanej decyzji stwierdziło, że nie było ono dotknięte wadami, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji. Organ I, instancji odmawiając ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wykazał, że nie są spełnione warunki do wydania tej decyzji, zgodnie z parametrami wskazywanymi przez wnioskodawcę. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka N. sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia: art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego; § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), (dalej: "Rozporządzenie"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I stopnia pomimo braku określenia expressis verbis obowiązującej linii zabudowy; § 4 ust. 4 Rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I stopnia pomimo zastosowanie przez ten organ wyjątkowego trybu ustalenia linii zabudowy przewidzianego w tym przepisie, podczas gdy w pierwszej kolejności powinien on zastosować tryb przewidziany w § 1 ust. 1 -3 Rozporządzenia; § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji ustalającej wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w odniesieniu jedynie do powierzchni jednej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprost określa, iż inwestycja planowana jest na dwóch działkach ewidencyjnych (nr [...] i [...]), wobec czego ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy powinno odnosić się do łącznej powierzchni tych działek; § 7 Rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku zastosowania w tej decyzji technicznych pojęć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i nieuzasadnione posłużenie się kryterium ilości kondygnacji; Art. 8 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej podstawowe przepisy prawa, a co za tym idzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; Art. 107 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I stopnia pomimo braku zawarcia przez ten organ uzasadnienia niektórych rozstrzygnięć zawartych w decyzji, a w szczególności brak uzasadnienia zastosowania § 4 ust. 4 Rozporządzenia, przez co nie zostały wyjaśnione przesłanki, którymi organ ten kierował się przy załatwieniu sprawy. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącego organ I stopnia dokonał prawidłowych ustaleń jedynie w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu planowanej inwestycji. Pozostałe ustalenia organu nie są zgodne ze stanem faktycznym niniejszej sprawy oraz naruszają regulujące je przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do ustaleń organu administracji dotyczących linii zabudowy, w szczególności do wytyczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy nr 2" skarżący stwierdził, że nie istnieją żadne podstawy do ustalenia głębokości zabudowy w sposób, jaki uczynił to organ administracji. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy wytyczona została na przedłużeniu krawędzi tylnej elewacji budynku wielorodzinnego utytułowanego na działce ew. nr [...]. Jako podstawę prawną organ I stopnia podał § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia, nie wyjaśniając jednak dlaczego powołał się na ten właśnie przepis. Ponadto organ administracji nie wykazał w żaden sposób dlaczego przy wydawaniu decyzji pominął wskazania ustępów 1-3 przedmiotowego przepisu. W tym zakresie decyzja organu I stopnia nie zawiera uzasadnienia, wobec czego naruszony został art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podniósł, że całkowicie niezrozumiałe jest również stanowisko organu I instancji - oraz aprobujące je stanowisko SKO - w zakresie ustalenia powierzchni nowej zabudowy. Jak wskazano w treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, planowana inwestycja zlokalizowana ma być na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych: nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Organ I stopnia całkowicie niezasadnie dokonał jednakże obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu jedynie do dz. ew. nr [...], co z kolei spowodowało błędne przyjęcie wielkości zabudowy w analizowanym obszarze. Kolejną nieprawidłowością decyzji organu I instancji, która usankcjonowana została w wyniku decyzji SKO, jest zdaniem skarżącego, wadliwe rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczalnej wysokości planowanego budynku i ilości kondygnacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 15, 77 § 1, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej zwanego K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. Pierwszą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Prezydent W. wydał w dniu [...] listopada 2010 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchyliło tę decyzję Prezydenta W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznało, że w sprawie m.in. nie ustalono wszystkich stron postępowania administracyjnego, oraz że obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Rozpoznając ponownie sprawę Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, infrastrukturą zewnętrzną i elementami zagospodarowania na działce ew. nr [...] i [...] położonej przy ul. [...] w W. uznając, że analiza obszaru wykazała, iż planowane przez wnioskodawcę parametry zabudowy nie odpowiadają parametrom wynikającym ze stanu zagospodarowania istniejącego w obszarze analizy. W odwołaniu od tej decyzji N.. sp. z o.o. podniosła szereg zarzutów m.in. dotyczących niepełnego zebrania materiału dowodowego, nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy, ograniczenie ternu inwestycji do działki nr [...], ustalenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie 25%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy wskazaną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. podnosząc w uzasadnieniu, że "decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy (...)" oraz "Kolegium po przeanalizowaniu akt sprawy i kwestionowanej decyzji stwierdza, że nie było ono dotknięte wadami, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji. Organ I instancji odmawiając ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazał, że nie są spełnione warunki do wydania tej decyzji, zgodnie z parametrami wskazywanymi przez wnioskodawcę". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zostało bardzo lakonicznie sformułowane. Pozwala to na przyjęcie, że organ w ogóle nie rozpoznał na nowo sprawy, do czego zobligowany był na podstawie art. 15 K.p.a. W orzecznictwie sądowym od wielu lat utrwalony jest pogląd, że zasada dwuinstancyjności postępowania tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Wynika to z faktu, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji i dokonaną przez niego oceną dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95, z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 558/12, z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 600/11). Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do żadnego z zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wobec tego należy podkreślić, że prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracji obowiązany jest bowiem do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest zatem ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia także wymogów o jakich mowa w 107 § 3 K.p.a. Przypomnieć należy, że uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ przepisu prawa, lecz winno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno natomiast zawierać przede wszystkim wyczerpujące wskazanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji takich ustaleń zabrakło, a wskazane naruszenie przez SKO przepisów postępowania, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odwołaniu skarżący podnosił szereg zarzutów, pominiętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący wskazywał m.in. na okoliczność, że organ w sposób nieuprawniony zawęził teren inwestycji jedynie do działki nr [...]. Wskazać wobec tego należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki zostanie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Łd 482/10). Wobec tego, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował obie działki [...] i [...], to wskaźnik intensywności zabudowy winien zostać określony dla terenu inwestycji, czyli terenu obejmującego obydwie te działki. Do tej okoliczności SKO w żaden sposób się nie odniosło. W ocenie Sądu, SKO powinno również zwrócić uwagę na kwestię dotyczącą wyznaczonej w postępowaniu I . instancyjnym nieprzekraczalnej linii zabudowy nr [...]. Kwestia ta wymagała szczegółowego uzasadnienia. Kwestia ta budzi zasadnicze wątpliwości. Jak bowiem wynika z akt sprawy w uprzednio wydanej decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] listopada 2010 r. nieprzekraczalną linię zabudowy nr [...] uzasadniono koniecznością uwzględnienia niezbędnej liczby dodatkowych miejsc postojowych, natomiast w kolejnej decyzji I. instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazano, że linia zabudowy nr [...] ma ograniczyć planowaną zabudowę w układzie poprzecznym do osi ul. [...], w głąb działki nr [...] i nawiązywać do istniejącej zabudowy wielorodzinnej zrealizowanej w formie pierzei. Zapis taki pozwoli na zachowanie wolnej od zabudowy tylnej części działki jako ogrodu. Jak zatem widać, ten sam organ całkowicie odmiennie wskazywał na konieczność wyznaczenia linii zabudowy nr [...]. Kwestia ta winna zatem zostać wyjaśniona co najmniej na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza że w odwołaniu skarżący kwestionował jej przebieg. Organ odwoławczy nie odniósł się również szczegółowo co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz sporządzonej analizy architektoniczno- urbanistycznej. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy organ I. instancji posłużył się właściwym pojęciem. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 26 sierpnia 2003 r. mówi o obowiązującej linii nowej zabudowy. Stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawczego odnoszą się do pojęcia "linii zabudowy". W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji, właśnie wzdłuż tejże linii. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza położenie obiektu budowanego względem wytyczonej linii, której przekroczyć inwestor nie może, ale obiekt ten może usytuować w oddaleniu od tak wyznaczonej linii, w głębi działki. Reasumując - obowiązująca linia zabudowy stanowi linię, do której inwestycja winna przylegać. Projektant zobowiązany jest do sytuowania nowej zabudowy ściśle w tej linii. W przeciwieństwie do niej nieprzekraczalna linia zabudowy daje większą swobodę sytuowania zabudowy w głębi działki, w taki jedynie sposób, by nie została ona przekroczona. Z uwagi na dostrzeżone w decyzji organu odwoławczego naruszenia prawa Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących prawidłowości rozstrzygnięcia organu I. instancji. Kontrola decyzji organu I instancji byłaby możliwa gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło co do niej merytoryczne stanowisko, a więc rozpoznało odwołanie i rozstrzygnęło sprawę. Jednakże, jak zostało wykazane, nie można uznać, by decyzja organu II. instancji spełniała wskazane kryteria. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu odwoławczego i samodzielnego prowadzenia ustaleń dotyczących spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd z urzędu dostrzegł, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 i 36 K.p.a. polegającego na jej nieterminowym załatwieniu sprawy, jednakże uchybienie to, w przeciwieństwie do uprzednio wskazanych, nie miało wpływu na jej wynik. Biorąc pod uwagę wskazaną argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 sentencji rozstrzygnięto o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, należy ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] dnia [...] czerwca 2012 r. i ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, mając przy tym na względzie wytyczne zawarte w niniejszym wyroku. Jednocześnie organ odwoławczy oceni, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz czy na jego podstawie można stwierdzić, że decyzja organu I. instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. odpowiada prawu.