II SA/Gl 1353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania prac remontowych oddala skargę. Pismem z dnia 2 września 2010 r. W. R., zajmujący mieszkanie nr [...] w budynku przy ul. [...] w J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. o interwencję w sprawie remontu wykonanego w latach 2006/2007 w mieszkaniu nr [...]. Jego zdaniem po wprowadzeniu się nowego lokatora i przeprowadzenia przezeń przedmiotowego remontu mieszkanie stało się o wiele bardziej akustyczne i przez strop docierają wszystkie odgłosy. Wnioskodawca przypuszcza zatem, że nowy lokator być może skuł wylewkę na podłodze. W dniu 4 października 2010 r. w siedzibie organu powiatowego stawili się przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej "A", którzy podali, że w mieszkaniu przy ul. [...] wykonano remont polegający wyłącznie na położeniu paneli podłogowych oraz płytek ceramicznych i wymianie futryny drzwiowej, a wykonane roboty nie budzą zastrzeżeń pod względem technicznym. Do akt sprawy załączono kopię protokołu z dnia 29 lutego 2012 r. z przeglądu stanu technicznego w lokalu nr [...], przeprowadzonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" z udziałem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., w którym odnotowano, iż "Nie stwierdza się naruszenia konstrukcji nośnej budynku ani podłogi w mieszkaniu nr [...]. Podłoga jest na jednym poziomie w stosunku do drzwi wejściowych. Przedpokój, kuchnia + sanitariat wykończone płytkami ceramicznymi, pokoje - panele HDF (bez wykładziny dywanowej)". Pismem z dnia 19 lipca 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" poinformowała nadto, że wielokrotnie dokonywała oględzin lokali nr [...] i [...], podczas których nie stwierdzono naruszenia konstrukcji nośnej budynku. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania prac remontowych w lokalu nr [...]. Postanowienie to uchylił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. Przesłuchany w dniu 24 stycznia 2013 r. M. C. zeznał, iż po zakupie mieszkania przed 6 laty przystąpił do remontu. W ramach remontu mieszkania w pokojach na istniejących płytkach PCV położył matę PE i panele podłogowe, natomiast w łazience i przedpokoju rozebrał istniejące płytki ceramiczne i w ich miejsce ułożył nowe płytki ceramiczne. Powyższe prace wykonał samodzielnie. W dniu 27 lutego 2013 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę w mieszkaniu przy ul. [...], podczas której potwierdzono wskazany przez właściciela mieszkania zakres robót oraz ustalono, że "/.../ poziom podłogi w mieszkaniu nr [...] jest jednolity i zrównany z poziomem klatki schodowej. /.../Brak przesłanek naruszenia konstrukcji stropu pod podłogą. Remont wykonano systemem gospodarczym przez właściciela mieszkania". Podczas przesłuchania w dniu 21 marca 2013 r. W. R. stwierdził, że jego zdaniem mieszkanie przy ul. [...] stało się bardziej akustyczne po przeprowadzonym remoncie w latach 2006/2007. Oświadczył: "Wszystko w tej sprawie zostało przedłożone przez mojego pełnomocnika adw. M. Z. w PINB". Pismem z dnia 22 marca 2013 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości wykonania prac remontowych w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania tychże prac. W uzasadnieniu wskazał, iż podczas remontu w mieszkaniu nr [...] nie naruszono konstrukcji nośnej budynku (stropu) lecz wykonano roboty remontowe wykończeniowe systemem gospodarczym polegające na wymianie płytek ceramicznych w łazience i przedpokoju na nowe i położono w pokojach panele na piance poliuretanowej. Panele podłogowe wykonano w zamian wykładziny dywanowej. Z uwagi na to, że wykonanie takich robót nie jest regulowane prawem budowlanym, jak też z uwagi na fakt nienaruszenia konstrukcji nośnej stropu budynku, brak jest przedmiotu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Odnośnie przenikania hałasu pomiędzy mieszkaniami brak dowodów i przesłanek uzasadniających prowadzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego z uwagi na brak przedmiotu postępowania niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Od powyższej decyzji W. R., działający przez pełnomocnika - adw. M. Z., wniósł odwołanie. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy na obecnym etapie postępowania przedwczesna jest ocena wpływu wykonanych remontów na ew. naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz prawa o ochronie środowiska - co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia się przez PINB w J. od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i załatwienia przedmiotowej sprawy co do istoty w formie decyzji; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), przez niewzięcie pod uwagę przez PINB w J. zaleceń i wskazań [...] WINB w K. w zakresie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (czy przenikanie hałasu z lokalu [...] do lokalu [...] narusza § 326 ww. rozporządzenia); - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, po czym omówił art. 105 k.p.a. a następnie wskazał, że organ powiatowy ustalił, między innymi przesłuchując pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań inwestora spornych robót – M. C., iż wykonane prace sprowadzały się do położenia paneli podłogowych oraz płytek ceramicznych. Wykonane prace stanowiły zatem standardowe bieżące utrzymanie lokalu mieszkalnego, które nie jest reglamentowane przez przepisy prawa budowlanego. Zarówno organ powiatowy podczas przeprowadzonych oględzin, jak i Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", nie stwierdzili, aby podczas wykonanych prac remontowych doszło do naruszenia konstrukcji nośnej budynku. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się, co wynika z § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia, do projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Reasumując: w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, bowiem nie zachodzi sytuacja, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. reprezentowany przez adw. M. Z. W. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez [...] WINB w K. rozstrzygnięcie domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej je decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie: I) prawa materialnego, a to: art. 61, art. 66, art. 5 ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego przez niedopełnienie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także zaniechanie dokonania odpowiednich pomiarów stropu i poziomu hałasu, a w dalszej kolejności zaniechanie wydania decyzji administracyjnej z odpowiednimi nakazami kierowanej do zarządcy bloku lub właściciela lokalu, tak aby stan części wspólnych budynku był zgodny z przepisami prawa budowlanego i przepisami o ochronie środowiska. § 323, § 324, § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dot. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niezastosowanie polegające na niezbadaniu kwestii hałasu, na który skarżący jest narażony, a który stanowi wg niego zagrożenie zdrowia, uniemożliwia pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach, a nadto przez zaniechanie zbadania czy ww. immisje przekraczają wartości dopuszczalne, określonych w odrębnych przepisach dot. ochrony środowiska (m.in. tzw. Polskie Normy). II) prawa procesowego, a to: - art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy na obecnym etapie postępowania przedwczesna jest ocena wpływu wykonanych remontów na ew. naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz prawa o ochronie środowiska. - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 326 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niewzięcie pod uwagę przez PINB w J. zaleceń i wskazań [...] WINB w K. - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazane wyżej zarzuty szerzej opisał, podnosząc m.in., iż organ przemilczał kwestię zbadania dopuszczalności immisji z lokalu [...] do lokalu skarżącego podczas gdy stosownie do wskazanego wyżej rozporządzenia poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. Z kolei z przepisów o ochronie środowiska wynika zakaz przekraczania określonych poziomów hałasu. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej poziom hałasu w porze nocnej wynosi 45 dB, a w ciągu dnia 55 dB. Zdaniem pełnomocnika wedle W. R. nastąpiło naruszenie tych norm. Jak stwierdził pełnomocnik "Z dużym prawdopodobieństwem podczas przeprowadzanych prac remontowych naruszono przepisy wykonawcze prawa budowlanego". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które uprzednio sformułował był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że w przywoływanym przez skarżącego postanowieniu z dnia [...] r. organ odwoławczy ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ma to o tyle znaczenie, iż uchylając jedynie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania podstaw uchylenia, tzn. bezpodstawności odmówienia wszczęcia postępowania. Nie jest natomiast zobowiązany do wskazania organowi pierwszej instancji, jakie czynności winien wykonać prowadząc postępowanie, a ewentualne uwagi organu drugiej instancji nie mogą mieć charakteru wiążącego, bowiem w przeciwnym razie narażano by się na zarzut złamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez "nakazywanie" organowi pierwszej instancji przeprowadzenia w określony sposób postępowania dowodowego, podczas gdy organ ten de facto nie wszczął jeszcze postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Stosownie bowiem do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w której W. R. domagał się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych czynności związanych ze sformułowanym przez niego podejrzeniem, iż wskutek przeprowadzonego przez sąsiada z górnego piętra w latach 2006/2007 remontu mieszkanie stało się bardziej akustyczne. W trakcie przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających zarzuty te nie znalazły potwierdzenia. Jak wynika z przeprowadzonych zarówno przez organ I instancji, jak i kilkakrotnie Spółdzielni Mieszkaniowej oględzin, a także oświadczeń sąsiada, M. C., podczas remontu w należącym do niego mieszkaniu nr [...] nie naruszono konstrukcji nośnej budynku (stropu) lecz wykonano jedynie prace wykończeniowe systemem gospodarczym polegające na wymianie płytek ceramicznych w łazience i przedpokoju na nowe i położono w pokojach w miejsce wykładziny, panele na piance poliuretanowej. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego żadne dowody bądź przynajmniej poszlaki nie wskazują na jakikolwiek szerszy zakres prac remontowych poza wskazanymi wyżej czynnościami. Żadnych dowodów w tej mierze nie przedstawił także skarżący. Z oczywistych względów trudno za dowód taki uznać bowiem złożone przez pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem oświadczenie, iż skarżący twierdzi, że widział przed laty wynoszony gruz a w konsekwencji mogła zmniejszyć się grubość stropu jednak z uwagi na konflikt z sąsiadem W. R. nie był w stanie tego sprawdzić. W konsekwencji ponieważ wykonane prace sprowadzały się do położenia paneli podłogowych oraz płytek ceramicznych stanowiąc tym samym standardowe bieżące utrzymanie lokalu mieszkalnego, które nie jest reglamentowane przez przepisy prawa budowlanego organ I instancji prawidłowo, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone przez siebie postępowanie. Prawidłowo też organ II instancji po rozpoznaniu odwołania W. R. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Zarówno organ powiatowy podczas przeprowadzonych oględzin, jak i Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", nie stwierdzili bowiem, aby podczas wykonanych prac remontowych doszło do jakiegokolwiek naruszenia konstrukcji nośnej budynku, a tym samym, wbrew zarzutom skargi, nie miała miejsca ingerencja w część wspólną budynku. Poziom podłogi w mieszkaniu nr [...] jest jednolity i zrównany z poziomem klatki schodowej. Brak też jakichkolwiek dowodów bądź przesłanek odnośnie zarzucanego przez W. R. zwiększonego przenikania hałasu pomiędzy mieszkaniami. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w zakresie, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, naruszenia przez organ określonych przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać należy, co zresztą uczynił już poprawnie organ II instancji, że z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Ustalone przez organy czynności polegające na wyłożeniu podłogi panelami i wymianie płytek ceramicznych z oczywistych przyczyn nie stanowią zaś ani projektowania, ani budowy, ani też zmiany sposobu użytkowania budynku. Nie stanowią też przebudowy, która stosownie do art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zgodzić się też należy z organem II instancji, iż wbrew twierdzeniom skargi organ I instancji nie był związany uwagami [...] WINB zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Postanowienie to wydane bowiem zostało jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie (uchylało postanowienie odmawiające wszczęcia), a tym samym nie mogło nakazywać organowi I instancji wykonania w przyszłym postępowaniu jakichkolwiek konkretnych czynności. Uwagi organu II instancji miały wówczas zatem jedynie charakter ogólny wskazując wariantowo możliwości działań organu w zależności od ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy. Już wówczas zresztą organ II instancji wskazał w ostatnim akapicie, że o ile okaże się, iż nie nastąpiło naruszenie konstrukcji budynku (przebudowa) a jedynie miało miejsce położenie płytek ceramicznych to sprawa nie należy do właściwości organów nadzoru. Za nietrafne uznać należy także argumenty odwołujące się do zagadnień ochrony środowiska, te bowiem kwestie nie mieszczą się w zakresie działania organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.