II GSK 1874/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1993/13 w sprawie ze skargi T. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. Ż. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1993/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 ust. 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.1 zał. nr 3 do ww. ustawy, po rozpatrzeniu odwołania T. Ż. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zdaniem organu skarżący w dniu [...] maja 2012 r. wykonywał transport drogowy taksówką na terenie [...] W. Pojazd został zatrzymany do kontroli na ul. S. w W. W chwili kontroli w pojeździe znajdowała się pasażerka, która przesłuchana w charakterze świadka zeznała, że zatrzymała taksówkę marki BMW o nr rej. [...] i zamówiła przejazd z ul. M. w W. do klubu S. na ul. S. w W. Kierowca, po wykonaniu kursu i przyjęciu należności, wydał paragon fiskalny na kwotę 14,30 zł. Organ wskazał, że do kontroli kierowca okazał licencję nr 10 uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie Gminy Ł. Nie okazał natomiast licencji, która uprawniałaby go do świadczenia usługi transportu drogowego taksówką na terenie [...] W. Wykonywanie transportu drogowego na innym niż określonym w licencji obszarze, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 6 ust 5 u.t.d. organ uznał za naruszające określone w ustawie warunki i równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego bez licencji. Zdaniem organu złożony wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka R. N. na okoliczność wykonywania przewozu z Ł. do W. nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż istotne jest to, że podejmując pasażera na ul. M. i "cofając się" w kierunku ul. S. skarżący świadczył usługę przewozu w okolicznościach wykluczających możliwość zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d. Organ nie widział potrzeby przeprowadzenia wnioskowanego dowodu uznając, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o inne dowody. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł T. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter podmiotowy i przedmiotowy (art. 6 ust. 4 u.t.d.). Ta ostatnia cecha oznacza, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest wydawana m. in. na ściśle określony pojazd oraz obszar, a skoro tak, to uprawnia do wykonywana transportu drogowego taksówką tylko na konkretnie oznaczonym w niej obszarze i konkretnym pojazdem, z uwzględnieniem sytuacji wymienionych w art. 6 ust. 5 u.t.d. Odnośnie tych przesłanek Sąd I instancji uznał, że nie można skarżącemu przyznać racji, jakoby w dniu kontroli dokonywał przewozu osób w ramach licencji taksówkowej w drodze powrotnej z W. do Ł. Zdaniem Sądu skarżący wykonywał na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W. - z ul. M. na ul. S., świadcząc tym samym usługę przewozu na tym obszarze. WSA dodał, że przejazd z ul. M. na ul. S. wykonywany był w przeciwnym kierunku do obszaru Gminy Ł., zatem tym bardziej przyjęcie, że wykonywany był on w drodze powrotnej w potocznym rozumieniu tego słowa, nie było właściwe. Przyjęcie przez skarżącego kursu od osoby spoza obszaru licencji w sytuacji, gdy skarżący sam przebywał poza obszarem swojej działalności określonym w licencji, nie wypełnia również znamion art. 6 ust. 5 u.t.d., koniecznego do uznania powyższego przejazdu za dopuszczalny. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo w ocenie WSA uznały, że w dniu 19 maja 2012 r. skarżący nie legitymował się licencją taksówkową upoważniającą go do wykonywania tego typu transportu na obszarze, na którym transport ten wykonywał, i w związku z tym zasadnie stwierdziły wykonywanie tego przewozu bez wymaganej ustawą licencji, a w konsekwencji wymierzyły skarżącemu karę w wysokości 8.000 zł. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Ż. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: 1) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez oparcie się na okolicznościach wywołanych niedozwoloną prowokacją i na dowodach zebranych w toku tej prowokacji, 2) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony oraz świadka R. N., w sytuacji gdy: a) w piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. podniesione zostało, że strona w nocy z [...] na [...] maja 2012 r. odbyła kurs z Ł. do W. z R. N., a kurs z kontrolerami nastąpił w drodze powrotnej, b) art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątki, w jakich można wykonać kurs poza obszarem określonym w licencji, w sytuacji gdy kontrolujący wcale nie podejmowali możliwości zaistnienia tych okoliczności, zaś rozpoznający sprawę organ ma obowiązek badać je nie mniej dokładnie, niż tylko wybrane okoliczności pozwalające w prostej drodze wymierzyć karę; 3) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona wykonała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d., 4) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji", 5) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez zaniechanie jego zastosowania w zakresie przewidującym możliwość wykonania przewozu taksówką w drodze powrotnej z obszaru innego niż określony w licencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 6 ust. 5 u.t.d. dotyczący dozwolonego przewozu taksówką poza obszarem określonym w licencji, gdy przewóz wykonywany jest w drodze powrotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie powinien zatem doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani też domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, co oznacza wymóg podania konkretnych przepisów (ze wskazaniem jednostek redakcyjnych) określonego aktu prawnego, które - zdaniem strony - zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz - w przypadku zarzutu dotyczącego prawa procesowego - jaki to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wyrokowi WSA zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady, zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niesporny. Jednakże dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. O tym jakie okoliczności faktyczne są istotne dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy, decyduje bowiem hipotetyczny stan faktyczny wyrażony w normie prawa materialnego. I tak, istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestionowania prawidłowości nałożenia kary na T. Ż. przez organy Inspekcji Transportu Drogowego za wykonywanie transportu drogowego taksówką poza obszarem wskazanym w licencji w sytuacji, gdy - w ocenie skarżącego - sporny przejazd w dniu [...] maja 2012 r. wykonywany był w warunkach przewidzianych w art. 6 ust. 5 u.t.d., co czyniło przewóz poza obszarem wskazanym w licencji dopuszczalnym. Zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d., dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Pierwszą zasadniczą kwestię w sprawie stanowi odtworzenie z treści powyższego przepisu normy prawnej ze szczególnym uwzględnieniem wyjątku dotyczącego dopuszczalności wykonywania przewozu spoza obszaru określonego w licencji w drodze powrotnej. Już literalnego brzmienia omawianego przepisu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynika zasada, że poza obszarem określonym w licencji taksówkowej nie można świadczyć usług przewozowych. Sytuacja określona w drugiej części przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., a dotycząca - istotnej w ocenie autora skargi kasacyjnej dla skarżącego - okoliczności wykonywania przewozu "w drodze powrotnej", stanowi jeden z dwóch wyjątków przewidzianych przez ustawodawcę i jako taki powinna być interpretowana ściśle. Wykładnia omawianego przepisu była już niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład rozpoznający sprawę w całej rozciągłości podziela stanowisko, zgodnie z którym, choć "przytoczony przepis przewiduje wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji - to jednak tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Dopuszczalne jest więc wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją - w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie ma natomiast możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji" (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2206/13 i powołane tam orzecznictwo). Zgodzić należy się też z tym, że ostatnia część zdania art. 6 ust. 5 u.t.d. dotyczy jedynie sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1260/14). Tymczasem wykładnia określenia "droga powrotna" - sformułowana przez autora skargi kasacyjnej - dopuszcza w istocie wykonywanie przewozów w całości poza obszarem oznaczonym w licencji, co wykracza poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu, a w konsekwencji musi być uznana za niedopuszczalną. Decydujące nie może być bowiem, jak chce tego skarżący - usytuowanie punktu zakończenia kursu w linii drogi powrotnej wykonującego przewóz – bez względu na to, czy oznaczać to będzie wykonywanie przewozu rozpoczynającego się i kończącego poza obszarem wskazanym w licencji. Mając na uwadze powyższe ograniczenia dokonujący przewozu otrzymując zlecenie spoza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. Wobec ustalenia treści normy prawnej mającej zasadnicze znaczenie w sprawie, należy dokonać kontroli prawidłowości ustalenia faktów w sprawie istotnych, tj. czy skarżący w dniu [...] maja 2012 r. dokonał przewozu poza obszarem wynikającym z jego licencji, czyli przewozu, którego rozpoczęcie i zakończenie miało miejsce poza tym obszarem. Nie ma sporu co do faktu, że w tym dniu, skarżący posiadający licencję taksówkową uprawniającą do wykonywania przewozów w Ł. dokonał przewozu pasażerów w W. - z ulicy M. na ulicę S. Przewóz ten – jako jedyny relewantny w sprawie, znajduje potwierdzenie w protokole kontroli i sam fakt jego dokonania nie jest kwestionowany przez skarżącego. Wobec powyższego zasadne było przyjęcie, że skarżący w dniu [...] maja 2012 r. dokonywał przewozu osób poza obszarem wskazanym w licencji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony oraz świadka R. N. nie mogą być uznane za skuteczne. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł odnieść zamierzony cel – stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - musi zostać wykazany wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy. Zeznania R. N. mogłyby ewentualne potwierdzić jedynie okoliczności związane z przewozem z Ł. do W. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia, ponieważ rozpoznawana sprawa dotyczy przewozu dokonanego przez skarżącego na terenie W. - z ulicy M. na ulicę S. R. N. nie była świadkiem tego przewozu, a więc nieprzesłuchanie jej w charakterze świadka nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, zaś sam zarzut dotyczący przeprowadzenia dowodu z jej zeznań, jest nieskuteczny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, trzeba przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 86 zdanie pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Z przepisu tego wynika, że dowód z przesłuchania stron jest dowodem subsydiarnym. Nie ma więc obowiązku jego zastosowania w przypadku gdy – jak w niniejszej sprawie - po wyczerpaniu środków dowodowych fakty istotne dla rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione. Odnośnie zaś twierdzeń o nielegalnej prowokacji ze strony kontrolerów organu, konsekwencją której miała być niemożność uwzględnienia zebranego przy jej okazji materiału dowodowego, wywody strony wnoszącej skargę kasacyjną nie został powiązane z przepisami prawa i dlatego również nie mogą być uznane za skuteczny zarzut. W przypadku, gdy przewóz drogowy taksówką jest wykonywany poza obszarem wymienionym w licencji, a nie wystąpiły okoliczności wyjątkowe, wywiedzione z prawidłowo wyłożonego przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy nie zostały skutecznie podważone i wynika z nich w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu [...] maja 2012r. skarżący dokonał przewozu taksówką poza obszarem wskazanym w licencji, tj. w W. z ulicy M. na ulicę S. Wobec powyższego, zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. organ zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Postanowienie o kosztach znajduje podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).