I SA/Wa 1444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. B. P. złożyła skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło za odszkodowaniem część nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom XII, karta [...], jako własność spadkobierców J. P. Po rozpatrzeniu wniosku Z. P., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1837/96, oddalił skargę Z. P. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. P., reprezentowanej przez r.pr. E. S., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2915/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania - został wycofany. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił jej, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], które zostało podjęte postanowieniem tego samego organu z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. B. P. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom XII, karta [...], jako własność spadkobierców J. P. Pismem z dnia 25 maja 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] przekazał ww. wniosek z dnia 7 lutego 2012 r. Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Rozstrzygnięciem sporu o właściwość z dnia 2 października 2012 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów orzekł, iż organem właściwym do rozstrzygnięcia ww. wniosku z dnia 7 lutego 2012 r. jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom XII, karta [...], jako własność spadkobierców J. P. W uzasadnieniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja nadzorcza Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...]. Tym samym kwestionowane orzeczenie było już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W związku z tym, ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. B. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydania postanowienia o wszczęciu postępowania i wydanie decyzji o: - stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., nr [...]; - uchylenie decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...]; - uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; - uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu B. P. wskazała, że dla uznania, iż doszło do powagi rzeczy osądzonej istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości spraw, tj. tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia rozumianego jako podstawa prawna, faktyczna oraz żądanie strony, a także rozstrzygnięcie pomiędzy tymi samymi stronami, która zdaniem odwołującej się w niniejszej sprawie nie zachodziła. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu ww. wniosku B. P. utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. był już rozpatrywany w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie 156 § 1 k.p.a. zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1837/96, oddalił skargę Z. P. na ww. decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...]. Dodatkowo wskazał, iż w niniejszej sprawie toczyło się również postępowanie wznowieniowe związane z wydaniem ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., które zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], na mocy której Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], stwierdzając, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże - ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a. - nie uchylił decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1556 r. Powyższe oznacza, iż decyzja nadzorcza Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. pozostaje w obiegu prawnym, a decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. została już oceniona przez organ nadzorczy oraz poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1837/96. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zamyka to organowi administracyjnemu drogę do ponownej oceny przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzono, że organ nie jest uprawniony do ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, bowiem wydanie ponownej decyzji w tej samej sprawie byłoby obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie organu tożsamość sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. i sprawy obecnie rozpatrywanej nie może budzić wątpliwości. Ze skargą na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu wskazała, że stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest wadliwe oraz pozbawione podstawy prawnej, albowiem organ nie wziął pod uwagę, że w sprawie prowadzone było postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., które to postępowanie zakończyło się wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającej, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednakże jej nie uchylono bowiem od jej doręczenia upłynęło 5 lat. Podniosła, iż różny jest charakter i skutki prawne wydawanych decyzji w postępowaniu wznowieniowym i w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie skarżącej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie zasadnie bowiem przyjął, że skoro orzeczenie z 1961 r. zostało ocenione przez organ nadzorczy i poddane zostało ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 8 stycznia 1998 r. sygn. akt IV S.A. 1837/96) to zamknięta została organowi administracyjnemu droga do ponownej oceny przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż wydając przedmiotowe postanowienia organ nie wziął pod uwagę zmiany stanu prawnego wskutek wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzającą nieważność zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], co daje podstawę prawną do przyjęcia, że wydane orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. jest obarczone wadą kwalifikowaną i stanowi rażące naruszenie prawa. Treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, albowiem naruszenie powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Tym samym wycofanie zezwolenia z obrotu prawnego powoduje konieczność stwierdzenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu tj. przed dniem [...] sierpnia 1961 r. bez posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Powyższe oznacza, że organ orzekający o wywłaszczeniu bez obowiązującego zezwolenia nie wykazał i nie mógł wykazać niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji wskazanego, a już wcześniej zrealizowanego, celu wywłaszczenia co stanowi rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia. Ostatecznie podniosła, iż wniosek o wywłaszczenie opatrzony jest datą 10 kwietnia 1958 r. i jako podstawę prawną wskazuje dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który utracił moc w skutek wejścia w życie w dniu 5 kwietnia 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania z dnia 12 marca 1958 r., co powoduje, że wadliwie jest przywołany w podstawie prawnej orzeczenia z 1961 r. art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należało uznać skargę za zasadną. Na wstępie zaznaczenia wymagały najistotniejsze elementy stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1837/96, oddalił skargę Z. P. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury w postępowaniu wznowieniowym stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił jej, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. na objęcie przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny, już w wyroku z dnia 13 czerwca 2003 r. I SA 2915/01 (nie publ.) wskazał, że stan prawny związany z oceną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 1998 r. uległ zmianie wskutek wydania decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W tym stanie prawnym dokonana w sprawie ocena prawna nie wiąże w zakresie skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [...] marca 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela powyższa wykładnię. Należy przy tym wskazać, że do naruszenia zasady res iudicata dochodzi w przypadku, gdy zapada decyzja organu rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami (tożsamość sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09 (LEX nr 597967) wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego". Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96 (LEX nr 45166) podkreślił, że: "Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego, jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów" W sprawie będącej przedmiotem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organy dokonały zatem błędnej wykładni prawa przyjmując, że pomimo zmiany stanu faktycznego i prawnego, w porównaniu ze stanem prawnym występującym w dacie wyrokowania przez NSA w dniu 8 stycznia 1998r., zachodzi tzw. powaga rzeczy osądzonej. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że sprawa dotyczyła sprawy tożsamej z rozstrzygniętą wcześniej decyzją ostateczną (art.156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). Wobec wskazanej, błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd był zobligowany do uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie związany wykładnią przedstawioną przez Sąd w niniejszej sprawie i dokładnie wyjaśni, jaki będzie wpływ decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2003 r., na ocenę decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, w kontekście wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, w zależności od tego, jakie ustalenia zostaną dokonane, organ podejmie dalsze czynności zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.