I SA/Wa 3044/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania M. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. nr [...] odmawiającą odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt N. J. w pieczy zastępczej oraz ustalającą tę opłatę solidarnie od rodziców ww., tj. M. J. i K. P. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. N. J. – córka M. J. i K. P. umieszczona została od [...] marca 2013 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w W. przy ul. [...]. Zawiadomieniem z 16 kwietnia 2013 r. Prezydent W. poinformował M. J. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia należnej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, informując jednocześnie o możliwości ubiegania się o odstąpienie od tej opłaty na zasadach określonych w uchwale Rady W. z dnia 17 maja 2012 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2012 r., poz. 4447). Analogiczne zawiadomienie, ale datowane na dzień 14 kwietnia 2013 r. skierowane zostało do K. P. W odpowiedzi na zawiadomienia M. J. wystąpił o odstąpienie od opłaty wskazując, że w roku 2011 (który to rok był miarodajny ze względu na odesłania zawarte w ww. uchwale do rozumienia pojęcia dochodu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych – Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) jedyny dochody jakie uzyskiwał pochodziły z tytułu praw autorskich i wynosił on wówczas łącznie [...] złotych brutto, a on sam jest chory na [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent W., działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) a także § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały Rady W. z dnia 17 maja 2012 r., decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt N. J. w pieczy zastępczej oraz ustalił tę opłatę solidarnie od obojga rodziców od dnia 2 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. w kwocie [...] złotych, a od 1 kwietnia 2013 r. do czasu opuszczenia placówki w wysokości [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ odwołał się do ustanowionego art. 193 ust. 1 pkt 2 obowiązku ponoszenia przez rodziców opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w wysokości średnich miesięcznych wydatków miesięcznych ponoszonych na utrzymanie dziecka w takiej placówce. Wskazał również, ze średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w placówce przy ul. [...] w W. ustalony został zarządzeniami Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2012 r., poz. 3029) oraz z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] dz.Urz. woj. Mazow. z 2013 r., poz. 3566), wydanymi na podstawie art. 196 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. W związku zaś ze złożonym wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty, organ odwołując się do § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady W. z dnia 17 maja 2012 r. wyjaśnił, iż jest możliwe odstąpienie od takiej opłaty w sytuacji, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200 % kwoty określonej w § 2 pkt 3 tej uchwały (504 złote), przy jednoczesnym występowaniu w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty jednej z okoliczności wymienionych w lit. a do g § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały. Tymczasem miesięczny dochód netto rodziny M. J. w 2011 r., przy uwzględnieniu dochodów jego żony (K. P.), wynosił [...] złotych. Zatem choć wystąpiła przesłanka do odstąpienia od opłaty określona § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanej uchwały (długotrwała choroba), to ze względu na przekroczenie wskazanego w uchwale kryterium dochodowego, brak było możliwości uwzględnienie wniosku. W podsumowaniu decyzji organ wskazał, że odrębną decyzją nr [...] kierowaną bezpośrednio do K. P., ustalono opłatę za pobyt N. J. w pieczy zastępczej. Od decyzji tej M. J. wniósł odwołanie, wskazując w nim na swoją trudną sytuację materialną, jak też fakt nieprowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z żoną, z którą jest w trakcie rozwodu. Z tego względu uważał on za krzywdzące oceny jego sytuacji materialnej, w kontekście obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, przy uwzględnieniu dochodów małżonki. Wniósł on także o umorzenie opłaty. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2013 r., podtrzymując argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do obowiązku solidarnego partycypowania rodziców w kosztach utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jak też braku podstaw do odstąpienia od jej ustalania ze względu na przekroczenie kryterium dochodu na osobę w rodzinie określonego w uchwale Rady W. z dnia 17 maja 2012 r. Organ przytoczył także przepisy powołanej uchwały regulujące tryb i zasady umorzenia dłużnikowi należnej za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłaty. Na decyzję Kolegium M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazywał na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Skarżący powtórzył podnoszoną już na etapie postępowania odwoławczego argumentację dotyczącą niezasadnego oceniania jego sytuacji materialnej przez pryzmat dochodów małżonki, z którą jest w trakcie rozwodu i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowe. Jego zdaniem niezasadne jest również dokonywanie oceny jego sytuacji materialnej w oparciu o dochody z roku 2011, w sytuacji gdy opłata dotyczy roku 2013. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2013 r, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, że ustalenie w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) należnej od rodziców opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, ze względu na tożsamość przedmiotową oraz tożsamość kształtowanego w sposób władczy stosunku administracyjnoprawnego, następuje w ramach rozpoznania jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której uregulowane zostają prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. Ich współudział w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. W takiej zaś sytuacji wszczynane i prowadzone jest jedno postępowanie administracyjne, w którym obowiązuje zasada "jedna sprawa jedna decyzja". Co oznacza, że kończy się ono jednym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 104 § 1 k.p.a., z tym że skierowanym do obojga rodziców. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do sytuacji, w której organ pierwszej instancji nakładając na rodziców N. J. obowiązek ponoszenia solidarnie określonej opłaty za jej pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej od dnia [...] marca 2013 r., uczynił to poprzez wydanie dwóch tożsamych pod względem treści i podstawy prawnej decyzji administracyjnych (oznaczonych numerami [...] i [...]), doręczając każdą z nich wyłącznie jednej ze zobowiązanych stron: pierwszą ojcu – M. J., drugą matce – K. P. Abstrahując nawet od niedopuszczalności takiego sposobu procedowania i załatwiania sprawy administracyjnej, zauważyć należy, że konsekwencją powyższego stanu rzeczy było funkcjonowanie w obrocie prawnym w dacie podejmowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji nr [...] dwóch odrębnych władczych aktów rozstrzygających tę samą pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawę, z których jeden mógł już wówczas uzyskać walor ostateczności, a to ze względu na jego niezaskarżenie w toku instancji (por. art. 16 k.p.a.). W takiej zaś sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) byłoby niedopuszczalne, gdyż obarczona ona by była kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Rozstrzygałaby wszak sprawę administracyjną już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Okoliczności te uszły jednak uwadze Kolegium, które skupiając się na merytorycznym rozpoznaniu sprawy objętej odwołaniem, nie podjęło jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie kwestii bytu prawnego decyzji nr [...], mimo że na wydanie tej decyzji wskazywał sam Prezydent W. w kwestionowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji nr [...]. Oznacza to, że stan sprawy nie został przez organ odwoławczy ustalony w sposób umożliwiający podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, a to z kolei prowadzić musi do wniosku, że wydana w takich warunkach decyzja Kolegium podjęta została z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co skutkować musi jej uchyleniem. Te wady postępowania powodują także, że bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ubocznie jedynie zwrócić należy skarżącemu uwagę, że nadal pozostaje on zobowiązany do ponoszenia opłat określonych decyzją nr [...] (o ile nie została ona dotychczas wyeliminowana), która nie została mu wprawdzie doręczona, ale kreuje jego publicznoprawne obowiązki. Jej zaś wzruszenie możliwe jest jedynie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w pierwszym rzędzie ustali czy decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. nr [...] pozostaje w obrocie prawnym i czy jest ostateczna, czy też wniesiono od niej odwołanie, które dotychczas nie zostało rozpoznane. W zależności zaś od poczynionych w tym względzie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie sprawy, którego treści - wobec istniejących wątpliwości co do bytu prawnego ww. decyzji - skład orzekający obecnie nie przesądza.