I SA/Wa 1390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna [...] – uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...] nieruchomość stanowiąca własność B. M., położona w W., pochodząca z "osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi W.", o powierzchni [...] ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 Nr 10, poz. 64), na cele budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Pismem z dnia 16 grudnia 1997 r. następcy prawni B. M., tj. [...] wystąpili o zwrot wyżej opisanej wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Starosta W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...]. Starosta wskazał, że nieruchomość, co do której zgłoszono roszczenie składa się obecnie z działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], przy czym działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Następnie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko działki nr [...], gdyż nie ma żadnych przeszkód prawnych do orzekania w odrębnych decyzjach administracyjnych. Dalej Starosta podniósł, że działka nr [...] powstała z dawnej działki nr [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] właścicielem działki została Gmina W., stosownie zaś do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) stała się z mocy prawa własnością W. Działka nr [...] ujawniona jest w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowi przedmiot prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (a wynikającego z umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1994 r., Rep. A Nr [...]), odpowiada działce nr [...], wymienionej w powyższym akcie notarialnym. Powierzchnia i nr działki uległy zmianie w wyniku odnowienia ewidencji gruntów. Starosta wyjaśnił, że powyższy grunt użytkownik wieczysty przejął z przeznaczeniem pod: hipermarket, stację benzynową, parking, galerię handlową, Centrum Biznesu, hotel oraz centrum rekreacyjno-sportowe, zaś prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] maja 1995 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z przepisu art. 136 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ww. ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże, zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikające z art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro więc, jak stwierdził Starosta, w przedmiotowym postępowaniu ustalono, że nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste Spółce z o.o. P. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej – to niniejsze postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. D. podnosząc, że nie kwestionuje faktu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółki z o.o. P. przed dniem 1 stycznia 1998 r., jednakże wskazuje na zarzut nieważności umowy o ustanowieniu tego prawa, gdyż poprzedziło go działanie Gminy M. polegające na obejściu prawa. Jak podkreśliła odwołująca się, Gmina M. w piśmie z dnia 26 maja 1993 r., skierowanym do wywłaszczonych właścicieli gruntów poinformowała, że mają oni prawo pierwokupu gruntu na zasadzie współwłasności pod warunkiem wybudowania Centrum Handlowo-Usługowego lub Centrum Sportowo-Rekreacyjnego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając jednak, że czyni to z innych przyczyn aniżeli podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta nieprawidłowo ustalił strony postępowania, pomimo że z treści art. 10 k.p.a. wynika obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym jego stadium, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Tymczasem, za stronę postępowania Starosta uznał podmioty, które są użytkownikami wieczystymi działki sąsiedniej, a nie działki będącej przedmiotem orzeczenia. W konsekwencji, Wojewoda stwierdził, że w ponownym postępowaniu Starosta prawidłowo ustali jego strony, biorąc pod uwagę fakt, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu, lub którego dotyczy postępowanie, a następnie - ograniczy skierowanie decyzji tylko do tych podmiotów. Ponadto, w opinii Wojewody, Starosta prawidłowo wywiódł, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Jednakże w takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był odmówić zwrotu nieruchomości, a nie umorzyć postępowanie, ponieważ decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Decyzja ta wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy i sprowadzają się do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania. Natomiast, w przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonuje się merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności (badanie wpisu ksiąg wieczystych), trudno zatem stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, że kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną art. 15 k.p.a., oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym - należało decyzję organu pierwszej instancji uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła Sp. z o.o. P. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) polegające na uznaniu przez Wojewodę [...], że wydanie przez Starostę W. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne zamiast decyzji odmownej w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiło naruszenie prawa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty W; 2) art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty W. została skierowana do nieprawidłowo ustalonych stron postępowania, bowiem zdaniem Wojewody [...] za stronę postępowania został uznany użytkownik wieczysty działki sąsiedniej, a nie działki będącej przedmiotem orzeczenia. 3) art. 138 § 2 k.p.a. skutkującym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w związku z uznaniem przez Wojewodę [...], że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uzasadniając zarzut pierwszy strona skarżąca podniosła, iż w jej ocenie, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, czy konsekwencją zastosowania przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno być umorzenie postępowania administracyjnego, czy też odmowa jego zwrotu, gdyż oba wskazane rozstrzygnięcia nie prowadzą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skutki umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości są zasadniczo takie same jak załatwiającej sprawę co do istoty, tj. decyzji odmownej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęcie przez Wojewodę [...], że doszło do uchybienia w zakresie formalnego umorzenia postępowania, zamiast merytorycznej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie uzasadniało zdaniem skarżącego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, albowiem wskazana kwestia proceduralna nie wpłynęła w sposób istotny na wynik postępowania, rozumiany jako brak możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w żadnym wypadku nie pozbawia wnioskodawców możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Uzasadniając zarzut drugi skargi, skarżąca Spółka podniosła, że twierdzenie Wojewody, iż organ pierwszej instancji nie uznał za stronę postępowania użytkownika wieczystego działki będącej przedmiotem decyzji jest błędne, gdyż z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji była wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym wszystkie czynności procesowe skierowane były również do skarżącego, tj. do użytkownika wieczystego działki będącej przedmiotem orzeczenia, jak również decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Ponadto, skarżąca podniosła, że decyzje administracyjne doręczane są nie tylko stronom postępowania, ale także uczestnikom na prawach strony, organom administracji oraz podmiotom “zainteresowanym". Samo doręczenie decyzji użytkownikowi wieczystemu sąsiedniej nieruchomości nie ukształtowało jakichkolwiek jego praw lub obowiązków. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] nie miał także podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. gdyż przepis ten stosuje się gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że podstawową przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] – było uczynienie przez organ pierwszej instancji stroną przedmiotowego postępowania także podmioty, które są użytkownikiem wieczystymi działki sąsiedniej, a nie użytkownikiem wieczystym działki będącej przedmiotem orzeczenia. Poprzez takie działanie, zdaniem organu odwoławczego, Starosta W. naruszył przepis art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się tylko stronie postępowania. I tak z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana m.in. do: 1) następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt 1-4 rozdzielnika decyzji); 2) pełnomocnika Spółki z o.o. P., tj. użytkownika wieczystego działki nr [...] (pkt 8 rozdzielnika decyzji); 3) [...] tj. współużytkowników wieczystych działki sąsiedniej nr [...] (pkt 5-7 rozdzielnika decyzji); 4) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej S., tj. dzierżawcy działki nr [...]. W świetle art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali zaliczeni aktualni i poprzedni właściciele oraz ich spadkobiercy. Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również użytkownikowi wieczystemu (tak jak w niniejszej sprawie Spółce z o.o. P.), oraz na podstawie art. 138 ust. 2 powołanej wyżej ustawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2003 r., III RN 128/2002, M. Prawniczy 2003/4; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/3, ONSA 2004/1/10), określonym tym przepisem podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym, zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie Wojewoda stwierdził, iż organ pierwszej instancji uczynił niesłusznie stroną tego postępowania także inne podmioty niż wyżej uprawnione. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że aby uznać iż podmiot ma w postępowaniu administracyjnym interes prawny, to należy ustalić jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, użytkownicy oraz dzierżawca działek sąsiednich uczynieni przez Starostę stroną postępowania o zwrot działki nr [...], posiadają w sprawie jedynie interes faktyczny, gdyż wprawdzie są zainteresowane rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, bowiem ich działki wchodzą także w skład wywłaszczonej nieruchomości, jednakże nie można tego zainteresowania poprzeć żadnymi przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania ich żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (na co zresztą wskazywała sama strona skarżąca). Nie można natomiast zgodzić się z Wojewodą [...], iż przyczyną uzasadniającą uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest także (w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy) wydanie przez Starostę W. decyzji o umorzeniu postępowania zamiast decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...]. W konsekwencji czego, w tym zakresie, Sąd podzielił w pełni stanowisko strony skarżącej. W judykaturze przyjmowane jest bowiem i takie stanowisko, że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ujawni się tak jak w niniejszej sprawie okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Przede wszystkim jednak, należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, by uznać, że wydanie decyzji przez Starostę W. o umorzeniu postępowania zamiast decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiło naruszenie prawa. Wobec czego, zdaniem Sądu, zarówno gdy organ administracji przyjmie koncepcję bezprzedmiotowości podmiotowej wniosku o zwrot nieruchomości i umorzy postępowanie, jak też przyjmie koncepcję odmienną i odmówi zwrotu nieruchomości – to i tak nie ma to istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać (porównaj wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 383/08 – opublikowany w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Dlatego też, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia w tej sprawie, czy konsekwencją zastosowania przepisu art. 229 ustawy winno być umorzenie postępowania administracyjnego czy też odmowa jego zwrotu, gdyż oba wskazane rozstrzygnięcia nie prowadzą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie mógł zatem w tych warunkach sprawy Wojewoda [...] zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenie prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi jednak na uczynienie przez organ pierwszej instancji stronami postępowania o zwrot działki nr [...] także podmioty nie mające w nim interesu prawnego, prawidłowo Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji nakazując Staroście ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i ograniczenie skierowania decyzji tylko do nich. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8