I OSK 383/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski del.WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1207/07 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. W. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] oraz decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) Starosta Krakowski, orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...],[...] i [...], położonych w obr. 2 jedn. ewid. N. H., na rzecz P. W. Starosta Krakowski podał, że pismem z dnia 7 października 2003 r. P. W. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot wymienionych nieruchomości, wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] października 1965 r., nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego M. Właścicielami wywłaszczonych nieruchomości byli: P. W. w 4/5 części i F. W. w 1/5 części. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskowane do zwrotu działki objęte są księgami wieczystymi : Kw nr [...] i Kw nr [...] oraz stanowią własność Gminy Kraków na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody Krakowskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. i [...] kwietnia 1995 r. Organ l instancji wskazał ponadto, że postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2004 r. został wyznaczony do załatwienia przedmiotowej sprawy a to z uwagi na uchwałę z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, podjętą w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z wymienioną uchwałą w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Starosta Krakowski ustalił, że na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla dz. Nowa Huta z dnia 18 marca 1966 r., sygn. akt l Ns [...], spadek po zmarłym P. W. nabyli: żona K. W. i syn P. W. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty z dnia 10 maja 1994 r. spadek po zmarłej K. W. na podstawie ustawy nabył w całości syn P. W. Wniosek o zwrot wywłaszczonych działek nie został złożony przez wszystkich poprzednich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. W aktach sprawy brak jest oświadczenia F. W., świadczącego o tym, iż przyłącza się ona do wniosku P. W.. W ocenie organu I instancji, aby postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało skutecznie wszczęte, potrzebny jest wniosek wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu – P. W. i F. W. (lub jej spadkobierców). W związku z tym pismami z dnia 17 września 2004 r. oraz z dnia 29 września 2004 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku pisemnym oświadczeniem F. W. o przyłączeniu się do wniosku o zwrot, a w przypadku jej śmierci oświadczeniami wszystkich jej spadkobierców, zakreślając w tym celu odpowiedni termin. Na przedmiotowe pisma P. W. nie udzielił odpowiedzi. Mając na uwadze, iż brak zgody wszystkich poprzednich współwłaścicieli lub ich spadkobierców na zwrot nieruchomości, w świetle zapisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. W. wnosząc o jej uchylenie. Do odwołania dołączył decyzję z [...] marca 1995 r. o zwrocie działek nr [...] i [...], odpowiadających wywłaszczonym parcelom [...]i [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i ustalenia organu l instancji. Nadto wskazał, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bezwzględny wymóg, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził od wszystkich współwłaścicieli. Wskazał na wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 roku, sygn. akt IV SA 2217/98 oraz z dnia 6.12.1995 roku sygn. akt SA./Gd 374/95. Odnosząc powyższe do zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 1995 roku, nr [...]Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie orzekł o zwrocie działek nr: [...] i [...], obr. 2, Kraków - Nowa Huta, na rzecz P. W. i spadkobierców F. W. tj.: J. W., K. K., M. K. i C. K. Jak ustalił organ odwoławczy, od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła K. K., która oświadczyła, iż cofa wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] maja 1995 roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzją w całości i orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...] i [...]. Wniosek P. W. z dnia 7 października 2003 roku został prawidłowo zakwalifikowany przez organ pierwszej instancji jako nowy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwolił organowi odwoławczemu na ustalenie, że wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o wymagane dokumenty. Niezależnie od podjętych przez Starostę Krakowskiego czynności organ odwoławczy pismem z dnia 13 stycznia 2004r. poinformował P. W. o możliwościach prawnych uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo P. W. podkreślił, iż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku, gdy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, powstaje obowiązek jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Odwołujący się nie poinformował natomiast organu, czy jest zainteresowany skorzystaniem z opisywanych w piśmie z dnia 13 stycznia 2004r. instytucji prawnych. W tej sytuacji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego. Skargę od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P. W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu l instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W skardze podniósł zarzuty sprowadzające się do naruszenia art. 10 k.p.a. Wskazał, że skoro w chwili wywłaszczenia nieruchomość w 4/5 stanowiła jego własność oraz w 1/5 F. W. i jej spadkobiercy byli organowi znani z urzędu, to winni oni brać udział w tym postępowaniu. Nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania, a organ odwoławczy zignorował podnoszone przez niego w tym zakresie okoliczności. Z tej przyczyny nie brały one udziału w sprawie co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § pkt 4 k.p.a. Zarzucił organowi, że obarczył go ciężarem dowodu, zamiast przeprowadzić uzupełniające postępowanie lub zwrócić sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji ( sygn. II SA/Kr 501/05). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, a to doprowadziło do naruszenia właściwości organu z art. 19 kpa, co z kolei skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji organu l i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2007 r. (sygn. akt l OSK 529/07) uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd kasacyjny podzielił pogląd składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z wymienionego wyroku z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, że zachodziły podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty Krakowskiego uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania - art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art.107§ 4 kpa poprzez nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania. Zdaniem Sądu I instancji skoro organy posiadały lub mogły posiadać wiedzę o ewentualnych spadkobiercach F. W. oraz o ich adresach zamieszkania, to powinny im umożliwić czynny udział w sprawie. Według Sądu prawidłowo ustaleni spadkobiercy F. W. powinni zostać zawiadomieni o toczącym się postępowaniu z wniosku P. W. oraz pouczeni o przysługujących im prawach i obowiązkach w toczącym się postępowaniu o zwrot nieruchomości. Sąd I instancji wywiódł, że skoro organy z urzędu nie dokonały ustalenia prawidłowo kręgu wszystkich stron postępowania i nie zapewniły im czynnego udziału w tym postępowaniu, to tym samym nie mogły w sposób prawidłowy zebrać i rozpatrzyć całego materiału dowodowego w sprawie stosownie do przepisu art.77 kpa. Sąd Wojewódzki zalecił organowi przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania - spadkobierców po zmarłej F. W., a następnie pouczenie ich o przysługujących im prawach i obowiązkach, które mają wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska Kraków, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art.7 kpa, 8 kpa i 10 kpa przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż naruszono zasady kodeksu postępowania administracyjnego przyjmując, iż dopuszczalnym jest, aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodził nie od wszystkich uprawnionych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miejska Kraków podniosła, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych i w piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, iż prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości, w trybie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych lub ich następców prawnych. Brak wniosku wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca, przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i opinie komentatorów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreśliła, że w sytuacji gdy nie ma zgody wszystkich współwłaścicieli starosta poza pouczeniem, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy współwłaściciele zakreśla termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nie uzupełnienie tego braku prowadzi do wydania decyzji odmownej. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpił jedynie P. W., który mimo wezwań organów prowadzących sprawę nie uzupełnił wniosku o zwrot nieruchomości. Nie jest w tej sytuacji, zdaniem skarżącej, rolą organu administracji ustalanie kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku i zwracanie się do tych osób o podpisanie wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie, dopuścił się Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie występują i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozważania do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy na wstępie zauważyć, że skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie, określonej w art.174 pkt 1 P.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego, mimo iż Sąd I instancji uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c P.p.s.a. Nie stanowiło to jednak przeszkody do jej rozpoznania, gdyż w konsekwencji rozstrzygnięcia Sądu I instancji doszło, jak słusznie wywodzi skarżąca, do naruszenia przepisu prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdzając, że organy administracji naruszyły zasadę prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu nie podejmując z urzędu czynności w celu ustalenia kręgu spadkobierców po F. W., w rezultacie - jak trafnie zarzuca skarżąca - uznał prawidłowość złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez jednego ze współwłaścicieli. To powoduje naruszenie art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Bezspornie z treści tego przepisu wynika, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele. W tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już utrwalone i jednolite. Wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona wbrew woli byłego właściciela lub jego następcy prawnego. Przy współwłasności żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd przedmiotem współwłasności. W myśl art.199 kodeksu cywilnego do takich czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Jeśli zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części dotyczy przedmiotu współwłasności, to wniosek o zwrot nieruchomości powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. W sytuacji, gdy z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpi jedynie część współwłaścicieli wówczas obowiązkiem organu właściwego do orzekania w sprawie zwrotu nieruchomości, jest odpowiednie pouczenie składającego wniosek o jego uzupełnienie. Zachodzi bowiem brak formalny - usuwalny wniosku i rzeczą organu jest wezwanie składającego wniosek do jego uzupełnienia. Jak słusznie wskazuje skarżąca, a i wynika to z ustaleń Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie obowiązek ten wypełniły. Starosta Krakowski dwukrotnie, pismami z dnia 17 września 2004 r. i z dnia 29 września 2004 r., informował P. W. o konieczności złożenia wniosku również przez spadkobierców F. W. pod rygorem odmowy zwrotu nieruchomości, a nadto organ odwoławczy pismem z dnia 13 stycznia 2005 r. przedstawił możliwości prawne uzupełnienia wniosku o zwrot nieruchomości w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku u podstaw orzeczenia Sądu I instancji legło przekonanie, że skoro w aktach administracyjnych znajdują się decyzje wydane w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywołanym wnioskiem z 1992 r. i z rozdzielnika tych decyzji wynika, że nazwiska i adresy spadkobierców F. W. były organowi znane, to powinien on zawiadomić te osoby o złożeniu wniosku przez P. W. i doręczyć im wydane w sprawie decyzje. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z wniosku złożonego w 1992 r. zakończyło się decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1995 r. uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] marca 1995 r. i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości. Wniosek P. W. z dnia 7 października 2003 r., złożony w nowym stanie prawnym, jest nowym wnioskiem w sprawie, który zapoczątkował nową sprawę w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego wniosek ten powinien być złożony przez wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, zaś składający go współwłaściciel, zgodnie z pouczeniem organu, mógł w sytuacji braku zgody spadkobierców drugiego współwłaściciela podjąć kroki prawne zmierzające do usunięcia przeszkody w przeprowadzeniu postępowania. W istocie rozstrzygnięcie Sądu I instancji prowadzi do sytuacji, że w braku zgody lub zainteresowania pozostałych współwłaścicieli w złożeniu wniosku, organ ponownie rozpoznając sprawę nie mógłby podjąć skutecznych czynności w sprawie (z wnioskiem do sądu cywilnego w trybie art.199 kc w zw. z art.64 kc może wystąpić jedynie współwłaściciel nieruchomości, a nie organ orzekający w sprawie). Wypada też wspomnieć, że wprawdzie z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową wniosku o zwrot nieruchomości postępowanie winno być umorzone, lecz okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać. Należy zatem uznać, że skarga P.W. wniesiona do Sądu I instancji jest bezzasadna. Został on prawidłowo pouczony przez organ o konieczności podjęcia czynności i uzupełnienia wniosku, w określonym przez organ terminie pod stosownym rygorem, a skoro obowiązku tego nie wypełnił, to wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organy orzekające w sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, na podstawie art.188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a.