II SA/Sz 1233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu w Sławnie z dnia 12 marca 2009 r. nr CV/277/09 w przedmiocie określenie zasad przygotowywania organizacji roku szkolnego dla szkół i placówek oświatowych powiatu sławieńskiego I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, II. zasądza od Powiatu Sławieńskiego na rzecz Wojewody kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda, powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) zaskarżył uchwałę Nr CV/277/09 Zarządu Powiatu w Sławnie z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie określenia zasad przygotowania organizacji roku szkolnego dla szkól i placówek oświatowych powiatu sławieńskiego, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 w zw. z art. 34a i 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uwzględniając brzmienie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewoda wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę Wojewoda stwierdził, iż jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu wskazał art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę (w niniejszym przypadku stosownie do kompetencji przypisanej w art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty) Zarządu Powiatu należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, (w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości) i organizacyjnej szkoły lub placówki. Wywodząc swe upoważnienie z ww. unormowań Zarząd Powiatu ustalił zasady przygotowania organizacji roku szkolnego dla szkół i placówek oświatowych Powiatu, stanowiące załącznik do uchwały Nr CV/277/09. W ocenie organu nadzoru, Zarząd Powiatu nie był jednak uprawniony do wydania zaskarżonej uchwały, określającej kwestie organizacji szkół i placówek oświatowych funkcjonujących na terenie Powiatu. Powołane w podstawie prawnej uchwały uregulowania ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi zarząd odpowiada za działalność szkoły, należy rozpatrywać łącznie z treścią art. 34a tej ustawy, określającego zakres nadzoru organu prowadzącego nad działalnością szkoły. Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i administracyjne. W szczególności w jego ramach mieści się badanie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzegania obowiązujących przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, a także przestrzegania przepisów odnoszących się do organizacji pracy szkoły. Nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowywania zasobów środków pieniężnych, natomiast przez "sprawy administracyjne" należy rozumieć wszystkie te zadania, których realizacja jest konieczna dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Nadzór finansowy i administracyjny, o jakim mowa wyżej, w żadnym wypadku nie oznacza możliwości ingerencji w sprawy zastrzeżone dla dyrektora, jako pracodawcy, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)tak w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12. Uprawnienia dyrektora w tym zakresie, na zasadzie wyłączności kompetencji, wynikają wprost z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi dyrektor szkoły lub placówki, kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a będąc kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, decyduje w sprawach ich zatrudniania i zwalniania. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 34b ustawy o systemie oświaty, przyznającego organowi prowadzącemu szkołę możliwość ingerencji w jej działalność jedynie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie więc wytycznych dotyczących organizacji pracy szkół i placówek oświatowych, czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, stanowi wkroczenie w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. W konsekwencji stwierdzić należy, że Zarząd Powiatu, podejmując uchwałę z dnia 12 marca 2009 r. Nr CV/277/09, naruszył wyznaczone wyżej omówionymi przepisami granice, co zakwalifikować należy jako działanie z istotnym naruszeniem prawa. W pkt 2. załącznika do przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu zawarte zostały informacje ogólne na temat sposobu i terminu sporządzania oraz przedkładania arkusza organizacyjnego organowi prowadzącemu szkołę. Z kolei w pkt 5. załącznika ("Praca dydaktyczno - wychowawcza") określono szczegółowe elementy, jakie powinien zawierać ww. arkusz. Postanowienia powyższych części załącznika do uchwały można określić mianem zbioru zasad przygotowania arkusza organizacji roku szkolnego, do przestrzegania których zobowiązani zostali dyrektorzy szkół i placówek oświatowych Powiatu. Tymczasem tryb opracowywania arkusza organizacyjnego określony został w przepisach obowiązującego prawa, tj. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), zgodnie z którym arkusz opracowuje dyrektor szkoły w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku i podlega on zatwierdzeniu przez organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. Opinię do projektu arkusza wyraża ponadto - na mocy art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty - rada pedagogiczna. W dokumencie tym zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, liczbę godzin zajęć edukacyjnych, finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, oraz liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli. Z powyższego wynika, że relacja między organami szkoły (dyrektor, rada pedagogiczna) a organami powiatu została ukształtowana w sposób szczególny i dotyczy indywidualnego, konkretnego przypadku, natomiast na mocy uchwały Nr CV/277/09 Zarządu Powiatu w Sławnie wprowadzono dla dyrektorów szkół obowiązek stosowania ustalonych w niej reguł w zakresie zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkoły. Działanie takie nie odpowiada istocie nadzoru organu prowadzącego szkołę, o którym mowa w art. 34a i 34b ustawy o systemie oświaty. Czym innym jest bowiem sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzanie konkretnych działań (arkuszy organizacyjnych), które zazwyczaj są czynnościami następczymi, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi, nie znajdującymi oparcia w przepisach prawa (tak: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt ll SA/Bd 786/12). Brak jest również uzasadnienia prawnego dla stanowienia regulacji dotyczących liczebności oddziałów klas pierwszych poszczególnych szkół prowadzonych przez Powiat, zawartych w pkt 4 załącznika do uchwały CV7277/09 Zarządu Powiatu, która -stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół - powinna stanowić część materii statutowej danej szkoły. Zgodnie bowiem z postanowieniami ww. aktu wykonawczego do ustawy o systemie oświaty statut szkoły określa organizację szkoły z uwzględnieniem, że podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział. Mając powyższe na uwadze – zdaniem organu nadzoru - stwierdzić należy, że kompetencje organu prowadzącego nie obejmują uprawnienia do wydawania aktów prawnych, określających kwestie organizacji szkoły, gdyż ustalanie wytycznych w tym zakresie należy do zadań dyrektora szkoły, wymienionych w art. 39 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie określa przy tym zamkniętego katalogu zadań i kompetencji dyrektora oraz obszaru jego odpowiedzialności. Dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, jednocześnie może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy. Końcowo organ nadzoru wskazał, że Zarząd Powiatu w Sławnie w dniu 13 marca 2013 r. podjął uchwałę Nr CXVII/418/13 w sprawie określenia zasad przygotowania organizacji roku szkolnego dla szkół i placówek oświatowych Powiatu Sławieńskiego, przesądzając w jej § 3 o utracie mocy skarżonej uchwały Nr CW277/09 z dnia 12 marca 2009 r., jednakże postanowienia uchwały Nr CXVII/418/13 nie weszły w życie, ponieważ rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda stwierdził jej nieważność. Odpowiadając na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie ma ona uzasadnienia merytorycznego. Organ wskazuje, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Zarząd Powiatu jako organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Odpowiedzialność organu prowadzącego dotyczy w szczególności: zapewnienia warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienia obsługi administracyjnej i finansowej oraz organizacyjnej placówki. Zapis "w szczególności" oznacza katalog otwarty zadań, za które odpowiada organ prowadzący szkołę, który trzeba rozpatrywać w oparciu o system prawa w zakresie funkcjonowania jak i finansowania oświaty, tj. ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Przyjęcie zawężającej wykładni sprowadza organ prowadzący jedynie do roli podmiotu przekazującego środki, pozbawiając go możliwości nadzoru oraz kontroli prawidłowości dysponowania środkami publicznymi. Zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, nie stanowi też aktu prawa miejscowego. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy krąg adresatów zainteresowanych danym aktem nie będzie wykraczał poza ramy struktur organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego, to taki akt będzie zakwalifikowany do grupy aktów organizacyjnych nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego (wyrok z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05). Z uwagi na fakt, iż organ prowadzący dysponuje mieniem powiatu jest odpowiedzialny za utrzymanie szkół, w związku ze zmniejszającą się subwencją oświatową, która jest uzależniona od liczby uczniów oraz brakiem możliwości finansowania oświaty z dochodów własnych (powiat ziemski nie posiada praktycznie dochodów własnych), koniecznym stało się wypracowanie pewnych standardów w zakresie funkcjonowania szkół. Standardy zawarte w uchwale o organizacji roku szkolnego są instrukcjami skierowanymi do dyrektorów placówek, od których możliwe są odstępstwa. Zaskarżona uchwała nie jest o podstawą do rozwiązania stosunków pracy, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dyrektor szkoły posiada wyłączne kompetencje w zakresie polityki kadrowej w kierowanej przez siebie placówce. Jednocześnie Zarząd Powiatu podnosi, iż przedmiotowa uchwała nie została wcześniej uchylona przez Wojewodę i była stosowana do czasu podjęcia nowej uchwały Nr CXVII/418/13 z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie określenia zasad przygotowania organizacji roku szkolnego dla szkół i placówek oświatowych Powiatu Sławieńskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3§1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie jako: "P.p.s.a." Skarga okazała się zasadna, gdyż zawarte w niej argumenty, iż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu nie odpowiada prawu, uznać należy za trafne.. W podstawie zaskarżonej uchwały powołany został art. 32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdzający, iż zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Kompetencje zarządu powiatu precyzuje ust. 2 tego przepisu. Stwierdza on, iż do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1. przygotowanie projektów uchwał rady, 2. wykonywanie uchwał rady, 3. gospodarowanie mieniem powiatu, 4. wykonywanie budżetu powiatu, 5. zatrudnianie i zwalniane kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast w materialnoprawnej podstawie zaskarżonej uchwały powołano art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tą regulacją, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za ich działalność; do zadań organu prowadzącego szkołę należą w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości i organizacyjnej szkoły lub placówki. Z unormowań tych Zarząd Powiatu wywodzi uprawnienie do ustalenia dodatkowych wytycznych dotyczących wewnętrznej organizacji pracy szkół, dla których jest organem prowadzącym, obejmujących zasady sporządzania arkuszy organizacyjnych oraz zasad zatrudniania i zwalniania nauczycieli i innych pracowników tych placówek, jak o związanych z określonymi skutkami finansowymi dla budżetu Powiatu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, że z regulacja art. 5 ust. 7 u.s.o. ściśle wiąże się unormowaniem zawartym w art. 34a ust. 1 i 2, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Nadzór ten rozciąga się na sprawy finansowe oraz administracyjne obejmuje w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowywania zasobów środków pieniężnych, natomiast pod określeniem spraw administracyjnych mieszczą się wszystkie te zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się już w pojęciu spraw finansowych. Nadzór finansowy i organizacyjny, o jakim mowa wyżej, w żadnym wypadku nie może obejmować ingerencji w uprawnienia dyrektora, jako pracodawcy, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). Uprawnienia dyrektora w tym zakresie, wynikają wprost z art. 39 ust. 11 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty (dalej: u.s.o.). Przepisy te stwierdzają, że dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, będąc kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placowe nauczycieli lub pracowników niebędących nauczycielami, decydując m.in. w sprawach zatrudniania i zwalniania. Także art. 7 ustawy Karta Nauczyciela potwierdza autonomiczną pozycję dyrektora szkoły stanowiąc, że dyrektor kieruje szkołą, jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Przepisy te zatem ustanawiają wyłączną kompetencję dyrektora szkoły we wskazanym wyżej zakresie. Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika także z art. 34b u.s.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłączenie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie więc wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Zarząd Powiatu przy wydawaniu przedmiotowej uchwały naruszył wyznaczone tymi przepisami granice, wkraczając w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych sobie placówek. Dodać należy, iż podobne stanowisko w odniesieniu do podejmowanym w różnych formach prawnych działań organów samorządu, jako organów prowadzących szkoły, wydających zarządzenia i wytyczne określające obowiązki dyrektorów placówek oświatowych w zakresie przygotowania organizacji roku szkolnego, wielokrotnie wyrażały sądy administracyjne (por. wyroki WESA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 786/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r.sygn.akt II Bd 1079/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1145/12. W związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody stwierdzającym nieważność kolejnej uchwały Zarządu Powiatu w Sławnie z dnia 13 marca 2013 r., zawierającej przepis uchylający zaskarżoną uchwałę, w wyniku czego zaskarżona niniejszą skargą uchwała ponownie wróciła do obrotu prawnego, należało, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.