I SA/Wa 2076/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M.S., A. K. i E.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] nr [...] uznał, że nieruchomość ziemska "S.", położona w gminie [...] powiatu [...] stanowiąca własność A.K. o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha, oraz własność R. i I.Z. o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha, nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret"). Minister Rolnictwa i Reform Rolnych po rozpoznaniu ww. sprawy w trybie nadzoru, wydał orzeczenie z dnia [...] nr [...], w którym uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] nr [...] (powołane jako orzeczenie nr [...]) i uznał, że nieruchomość ziemska "S.", położona w powiecie [...] o łącznym obszarze [...] ha, własność spadkobierców S.Z. (w orzeczeniu "Z.") podpada pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z dnia [...] D. A. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...]. Wniosek ten następnie został podtrzymany przez Z.Z. pismem z dnia [...]. Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] nr [...], a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 640/04 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wskazując w uzasadnieniu, że organ administracji nie powiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości ziemskiej, jak również nie dokonał ustaleń, czy w niniejszej sprawie prawnie chronione interesy mają również inne osoby, poza wnioskodawcą i osobami przez niego wskazanymi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] znak [...] w punkcie 1, w którym uchylono z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] znak: [...] w punkcie 2, w którym stwierdzono, że nieruchomość ziemska "S." położona w powiecie sierpeckim o łącznym obszarze [...] ha, własność spadkobierców S.Z., podpada pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A.K. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe normy, przechodziła z mocy prawa bezwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) zwanej dalej " rozporządzeniem", strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Minister podał, że w oparciu o wskazany wyżej § 5 ww. rozporządzenia zostało wydane orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...]. W powyższym orzeczeniu organ uwzględnił przedstawione przez wnioskodawczynię dokumenty, które miały potwierdzać podział tj. zaświadczenie Zarządu Gminu [...], pokwitowania Kasy Skarbowej w [...], polisę ubezpieczeniową Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych, protokół uchwały rady familijnej z dnia [...], protokół w sprawie podziału majątku S. z dnia [...] oraz oświadczenia samych zainteresowanych. Nadto, organ zaznaczył, że wnioskodawczyni powołała się na "rejentalny podział" majątku, dokonany w [...] co poświadczyli podpisami pod podaniem świadkowie. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] w podjętym orzeczeniu wskazał, że majątek S. należący do spadkobierców po S.Z., został w roku [...] na zasadzie aktu notarialnego zeznanego u notariusza R. w [...] podzielony pomiędzy spadkobierców na dwie części, jedną należącą do R. i I.Z. ([...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha), a drugą - do A. K. ([...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha). Organ stwierdził, że pomiędzy obiema częściami od [...] występują wyraźne miedze na gruncie, jak również każda ze stron indywidualnie prowadzi gospodarstwo na swojej części, opłacając od [...] osobno podatki i powinności na rzecz Skarbu Państwa. Skoro, zdaniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, prawny i fizyczny dział majątku został dokonany w [...], a obszar ogólny poszczególnych gospodarstw i użytków rolnych nie przekracza norm przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - uznano, że nieruchomości A. K. oraz R. i I.Z. nie podpadają pod działanie powołanego przepisu. Następnie, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych podał, że orzeczeniem z dnia [...] wydanym w trybie nadzoru na postawie art. 101 ust. 1 lit.b rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) zwanej dalej r.p.a.) uchylił ww. orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] wskazując, że zostało ono wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz uznał, że przedmiotowa nieruchomość ziemska podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W podjętym orzeczeniu z dnia [...] wskazano, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Urzędem Ziemskim strony nie przedłożyły aktu notarialnego, który dowodziłby podziału nieruchomości. Dowody ze świadków, na które powoływał się Urząd, zostały uznane przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych za niemiarodajne, ponieważ stały w sprzeczności z innymi dowodami, albowiem świadkowie zeznali, że powołana nieruchomość została podzielona na dwie części, tymczasem w piśmie właścicieli z dnia [...] i w zaświadczeniu Zarządu Gminy [...] stwierdzono, że w wyniku podziału powstały trzy gospodarstwa. Dalej organ nadzoru przyjął, że w sprawie tej nie doszło do podziału prawnego, lecz fizycznego, który nie posiada skuteczności w odniesieniu do reformy rolnej. Z tej przyczyny Minister Rolnictwa i Reform Rolnych uznał orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość z uwagi na przekroczenie norm obszarowych - podpada pod działanie dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniając punkt 1 orzeczenia z dnia [...] wskazał, że trafnie w nim przyjęto, że brak jest dowodu stwierdzającego, iż przed [...] nastąpił dział przedmiotowej nieruchomości w formie prawem przepisanej. Podał, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Urzędem Ziemskim nie przedłożono aktu notarialnego z [...] sporządzonego przez notariusza R. w R., mocą którego miano dokonać podziału nieruchomości ziemskiej S. Nadto w żaden sposób nie uprawdopodobniono jego istnienia (np. poprzez wskazanie dokładnej daty jego sporządzenia czy numeru repertorium). Minister podkreślił, że w toku postępowania nieważnościowego podejmowano próby odnalezienia tego dokumentu. Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia [...] znak: [...] wskazało, że w aktach kancelarii notariusza J. R. w [...] za [...] rok nie odnaleziono aktu notarialnego dotyczącego podziału majątku S. gm. [...]. Archiwum poinformowało również, że w aktach powyższego zespołu nie stwierdzono żadnych braków. Aktu nie odszukano także w aktach Hipoteki [...][...], sygn. [...]-księga hipoteczna i zbiór dokumentów majątku S. za lata [...]. O istnieniu i treści takiego aktu notarialnego nie można tez wnioskować w sposób pośredni na podstawie innych dokumentów. Działy uwidocznione na planie i rejestrze pomiarowym z [...] nie są takim dowodem, gdyż nie wiadomo, do jakich celów te dokumenty zostały sporządzone, a w przypadku, gdyby miały prowadzić do podziału – czy taki podział rzeczywiście nastąpił i czy był podziałem prawnym w wyniku którego powstały odrębne przedmioty własności. Minister wyjaśnił, że informacja o podziale nieruchomości z [...] zawarta wprawdzie w treści aktu notarialnego sporządzonego przez K. K., zastępcę notariusza w [...] w dniu [...] ( rep. Nr [...]) jednakże obwarowana jest zastrzeżeniem, że o podziale nieruchomości i wynikających z niego tytułach własności świadczyć mogą tylko oświadczenia samych właścicieli i dwóch mieszkańców S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że organ odwoławczy miał prawo zakwestionować ustalenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego dotyczące skuteczności podziału także z uwagi na rozbieżności co do ilości nieruchomości, jakie miały powstać w jego wyniku. Reasumując Minister stwierdził, że w punkcie 1 orzeczenia z [...] prawidłowo oceniono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] kwestionując jego legalność. Podkreślił, że Wojewódzki Urząd Ziemski nie dysponował dokumentami (aktem notarialnym, wyciągiem hipotecznym, które dowodziłyby podziału prawnego nieruchomości w [...]. Zdaniem Ministra takie stanowisko wydaje się trafne także w świetle informacji uzyskanych obecnie z Archiwum Państwowego w [...]. Minister wyjaśnił także, iż rozbieżności co do ilości nieruchomości, jakie miały powstać w wyniku podziału, a także użycie w niektórych dokumentach (także w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego) zwrotu "gospodarstwo rolne" może świadczyć o tym, że w odniesieniu do majątku S. dokonano jedynie działu fizycznego, który jak wskazał prawidłowo Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie pozwalał na wyłączenie nieruchomości spod przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Minister dodał, że Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] wydając orzeczenie z [...], nie był uprawniony do samodzielnego ustalania, czy doszło do podziału nieruchomości, w oparciu o oświadczenia stron, świadków i inne przedłożone dokumenty. Takich ustaleń mógł dokonać tylko sąd powszechny po wytoczeniu powództwa o ustalenia prawa na podstawie art. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.). Minister uznał, że skoro orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego było sprzeczne z wyraźnym przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie naruszył prawa, uznając to orzeczenie za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w rozumieniu art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. Wobec tego Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w części dotyczącej pkt 1 zawierającego rozstrzygnięcie o uchyleniu w trybie nadzoru orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...]. Organ odwoławczy odnosząc się do punktu 2 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...], wskazał, że art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. nie dawał podstaw do orzekania o tym, jakie nieruchomości podpadają pod działanie dekretu. Wyjaśnił, że powołany przepis upoważniał Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jedynie do uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...], nr [...]. Ten tryb uchylenia decyzji był trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne było orzekanie o istocie sprawy, tak więc połączenie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu stanowi kwalifikowaną wadę. Minister stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a., to ponowne merytoryczne załatwienie sprawy powinno znaleźć wyraz w odrębnym akcie administracyjnym, do którego wydania właściwy byłby wojewódzki urząd ziemski (wojewoda), zgodnie z § 5 rozporządzenia. Wobec powyższego uznał, że punkt 2 kwestionowanego orzeczenia został wydany bez podstawy prawnej i stwierdził jego nieważność w tej części. Minister oceniając czy kontrolowana decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa) wyjaśnił, że skutek przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej pkt 2 polegał jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonej nieruchomości. Skutek taki (przejęcie własności) może być odwrócony przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia w tej części. Obrót cywilnoprawny przejętą nieruchomością (np. jej sprzedaż przez Skarb Państwa na rzecz innych podmiotów) wykracza poza skutki prawne pkt 2 orzeczenia z [...], stąd ocena tych rozporządzeń nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz sądów cywilnych. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywarła sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym taka decyzja wydana bez podstawy prawnej wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W końcowej części uzasadnienia decyzji Minister wyszczególnił orzeczenia Sądów Rejonowych na podstawie których ustalono następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości S. Minister wskazał, że ustalono również w niniejszej sprawie, iż prawnie chronione interesy mają także inne podmioty, poza następcami prawnymi byłych właścicieli przejętej nieruchomości. Wyszczególnił te podmioty w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Jednocześnie Minister ocenił, że wydana decyzja nie godzi w prawem chronione interesy tych osób poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących im praw, tym samym wskazane podmioty nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. S., A. K. i E.W. wnosząc o jej uchylenie i uznanie za ważne orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...]. W szczególności zarzucono organowi błędną interpretację powołanych przepisów dotyczących reformy rolnej i nie uwzględnienie materiału dowodowego zgormadzonego przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...]. Zdaniem skarżących decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] narusza w sposób istotny interes spadkobierców po S.Z. i A.K. i jest naruszeniem ich praw do własności ziemskiej, a także narusza konstytucyjne prawo do własności bezprawnie zabranych dóbr ziemskich przez ówczesne władze PRL na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. Skarżące uznają, że powyższa decyzja jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego, w szczególności narusza konstytucyjne prawo własności oraz art. 101 ust. 1 lit b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Skarżące podniosły, iż prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie dowodowe miało na celu nie tylko ustalenie kręgu spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości ziemskich, których sprawa dotyczy, ale również miał dokonać ustaleń czy w niniejszej sprawie mają prawnie chronione interesy inne osoby poza wnioskodawcą i osobami przez niego wskazanymi. Nadto w postępowaniu administracyjnym miał ustalić powierzchnię użytków rolnych majątków ziemskich, które w rzeczywistości wbrew twierdzeniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowiły jednego majątku o łącznym obszarze [...] ha, a dwa odrębne majątki podzielone aktem notarialnym u notariusza R. w [...] na dwie części, jedna należąca do R. i I.Z. o pow. [...] ha w tym użytków rolnych [...] ha, a druga do A.K. o pow. [...] ha w tym użytków rolnych [...] ha. W ocenie skarżących dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocena dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie jakoby brak dowodów stwierdzających, że przed [...] nastąpił dział przedmiotowej nieruchomości w formie prawem przepisanej jest sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym, który podlegał ocenie Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu w [...]. Skarżące wskazały, że Urząd mając do dyspozycji rejestr pomiarowy sporządzony przez mierniczego przysięgłego E.B., zeznania czterech mieszkańców wsi, plan mierniczego przysięgłego K., wyciąg z repertorium notariusza P., szczegółowo ustalił jaki areał gruntów ornych, łąk, sadów, pastwisk, lasów, podwórza, wód, i dróg stanowi własność R. i I.Z., a jaki A.K. Skarżące zaznaczyły, że zgromadzony materiał w sprawie był podstawą do wydania orzeczenia z dnia [...]. Dalej, skarżące podniosły, że w obu przypadkach gospodarstwa rolne miały obszar ogólny poniżej [...] ha, stąd też nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Skarżące stwierdziły także, że Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi powinien też ustalić czy kontrolowane orzeczenie wywoła nieodwracalne skutki prawne i w jakim zakresie. Tym samym przejęcie wskazanego majątku na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] zostało zdaniem skarżących wydane z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 lit. B rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, ale również wbrew dekretowi Polskiemu Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...], którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] znak [...] w punkcie 1, w którym uchylono z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] znak: [...] w punkcie 2, w którym stwierdzono, że nieruchomość ziemska "S." położona w powiecie [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiąca własność spadkobierców S.Z., podpada pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozstrzygniecie powyższe wydane w trybie stwierdzenia nieważności kontrolowało decyzję Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] orzekającą na podstawie art. 101 ust 1 lit b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r o postępowaniu administracyjnym (Dz. U Nr 36, poz.341, ze zm.). W chwili podejmowania spornego orzeczenia w dniu [...] obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które w art. 101 ust. 1 lit. b pozwalało władzy nadzorczej, a gdy chodziło o władzę naczelną tej władzy, na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W judykaturze wyrażono pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jest to decyzja nieoparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej, decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie wymaga wykładni, i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego, nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN 1962. s. 265 i n.). Nie budzi wątpliwości Sądu , że doktryna jednoznacznie opowiedziała się za poglądem W. Dawidowicza, iż tylko naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, naruszenie ciężkie, uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (por. E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a. z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze 1963, s. 218 - dotyczący art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak pod rządem postępowania administracyjnego z 1928 r. art. 101 ust. 1 lit. b). W orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] odmiennie niż to uczyniono w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...], stwierdzono, że organ nie dysponował żadnym prawnie skutecznym dokumentem (aktem notarialnym, wyciągiem hipotecznym), który dowodziłby prawnego a nie fizycznego podziału nieruchomości w [...] na dwie części- jedna należącą do R. i I.Z. (o pow. [...] ha) a drugą – A.K. (o pow. [...] ha)- stąd też uznano jego nieważność, podnosząc również, że jest ono sprzeczne z art. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 73, poz. 428). Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w pkt a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu. Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Kolejne kryteria, według których scharakteryzował prawodawca nieruchomości w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone, i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Mając za podstawę przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...],[...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ( vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123). Słusznie organ w kontrolowanej przez Sąd decyzji uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] w punkcie 1 bowiem brak jest dowodu potwierdzającego, iż przed dniem [...] nastąpił podział przedmiotowej nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 82 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933r. Prawo o notariacie ( Dz. U. Nr 84, poz.609) umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być sporządzone w formie aktu notarialnego pod rygorem jej nieważności. Nie ulega wątpliwości, iż toku postępowania przed Wojewódzkim Urzędem Ziemskim, ani przed Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych nie przedłożono aktu notarialnego z [...] sporządzonego przez notariusza R. w [...], na podstawie którego( według właścicieli) nastąpił podział nieruchomości ziemskiej S. Nadto w żaden sposób nie uprawdopodobniono jego istnienia (np. poprzez wskazanie dokładnej daty jego sporządzenia czy numeru repertorium). Jak wyjaśnił Minister w toku postępowania nieważnościowego podejmowano próby odnalezienia tego dokumentu. Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia [...] znak: [...] wskazało, że w aktach kancelarii notariusza J.R. w [...][...] za [...] rok nie odnaleziono aktu notarialnego dotyczącego podziału majątku S. gm. [...]. Archiwum poinformowało również, że w aktach powyższego zespołu nie stwierdzono żadnych braków. Aktu nie odszukano także w aktach Hipoteki [...][...] sygn. [...]-księga hipoteczna i zbiór dokumentów majątku S. za lata [...]. O istnieniu i treści takiego aktu notarialnego nie można tez wnioskować w sposób pośredni na podstawie innych dokumentów. Zasadnie organ zakwestionował także Działy uwidocznione na planie i rejestrze pomiarowym z [...] bowiem nie wiadomo, do jakich celów te dokumenty zostały sporządzone, a w przypadku, gdyby miały prowadzić do podziału – czy taki podział rzeczywiście nastąpił i czy był podziałem prawnym w wyniku którego powstały odrębne przedmioty własności czy jedynie podziałem fizycznym. Co prawda w aktach administracyjnych znajduje się informacja o podziale nieruchomości w [...] zawarta w treści aktu notarialnego sporządzonego przez K.K., zastępcę notariusza w [...] w dniu [...] (rep. Nr [...]) jednakże obwarowana jest zastrzeżeniem, że o podziale nieruchomości i wynikających z niego tytułach własności świadczyć mogą tylko oświadczenia samych właścicieli i dwóch mieszkańców S. Należy także całkowicie podzielić pogląd organu, że materiał dowodowy pozwalał jedynie na stwierdzenie, iż w odniesieniu do majątku S. dokonano jedynie działu fizycznego, który jak wskazał prawidłowo Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie pozwalał na wyłączenie nieruchomości spod przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Bezwzględnie także Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] wydając orzeczenie z [...], nie był uprawniony do samodzielnego ustalania, czy doszło do podziału nieruchomości, w oparciu o oświadczenia stron, świadków i inne przedłożone dokumenty, wobec wyłącznej kompetencji sądu powszechnego w sprawie o ustalenia prawa na podstawie art. 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.). Należy także wskazać, iż przepis art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. stanowił, iż umowa o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymaga dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej. W myśl art. 2 tego rozporządzenia w wymienionych w nim przypadkach zezwolenie władzy państwowej nie jest wymagane. Natomiast art. 8 rozporządzenia przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy są nieważne. O nieważności orzekają właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. Co prawda sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej zdaje się wskazywać, iż nie zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, iż o nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej nie można mówić, gdy w tej sprawie - na podstawie przytoczonego art. 8 rozporządzenia tymczasowego - nie zapadło orzeczenie właściwego sądu, tym niemniej jest okolicznością bezsporną ,iż w sprawie niniejszej zezwolenie władzy państwowej nie zostało wydane co zdaje się potwierdzać, iż podział prawny nie miał miejsca. Wobec przedstawionych wyżej wywodów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie (decyzja) Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] w pkt 1 nie naruszało art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w rażący sposób, bowiem wskazywało, iż orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i było rażąco sprzeczne z przepisem art. 2 ust 1 lite) dekretu PKWN, a więc brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej części orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast rozstrzygnięcie z dnia [...] opisane w punkcie 2 uznające, że nieruchomość ziemska "S.", położona w powiecie [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiąca własność spadkobierców S.Z. podpada pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy zapadło z rażącym naruszeniem art 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jako niedopuszczalne w tym trybie rozstrzygniecie o istocie sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...], a w pkt 2 stanowiące rozstrzygnięcie co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa, jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.