I SAB/Wa 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. P. i E. P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku [...] z dnia 5 grudnia 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w terminie sześciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. P. i E. P. reprezentowani przez adwokata I. R., pismem z dnia 3 czerwca 2013 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r. (data wpływu do organu - 6 grudnia 2012 r.) o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...], która to nieruchomość została objęta działaniem [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przed wniesieniem skargi złożyli pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. zażalenie do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie, w konsekwencji czego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin rozpoznania sprawy wynoszący trzy miesiące od daty doręczenia postanowienia. Ponadto wskazali, że sam organ administracji, pismem z dnia 28 stycznia 2013 r., poinformował pełnomocnika skarżących, że rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania nastąpi w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r., którego to terminu organ nie dotrzymał. Następnie podnieśli, że pomimo upływu ustawowych terminów do rozpoznania wniosku wynikających z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a., a także terminu wskazanego - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - przez organ, ja również pomimo wyznaczenia przez Wojewodę [...] terminu do jej załatwienia - Prezydent [...] do dnia wnoszenia skargi nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1973 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu nieruchomości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 318/13 oddalił skargę E. P. i E. P. na bezczynność Prezydenta [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Dalej Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. Zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-38 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli E. P. i E. P., reprezentowani przez adwokata I. R., wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji nie może być sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne. Następnie Sąd odwoławczy podniósł, że mając na uwadze uwarunkowania systemowe, które wpłynęły na zmianę modelu orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności czy przewlekłości – dopuścić należy możliwość zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to oczywiście prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie (art. 170, 171 p.p.s.a.). Gdy jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddane zostanie tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, to wówczas sąd będzie mógł objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd drugiej instancji stwierdził także, że założyć trzeba, iż sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności (przewlekłości) uprawniony jest na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno jest odmówić słuszności zarzutom skarżącego kasacyjnie, skoro postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji przedstawionej wyżej oceny prawnej, przy czym rozważenia będą wymagały również okoliczności wpływające na rozróżnienie zwłoki w postaci bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z przekazanymi przez organ pierwszej instancji aktami postępowania pismem z dnia 2 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących przekazał informację, że pismem z dnia 31 maja 2013 r. został złożony do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o umorzenie prowadzonych postępowań nadzwyczajnych, w wyniku czego Minister decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1973 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], w części nieruchomości ozn. nr hip [...]. W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy oceną postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r., a postępowaniem w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość – wobec czego naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, w aktualnym stanie faktycznym sprawy, pozostaje do oceny Sądu zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, toteż - Naczelny Sąd Administracyjny - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zalecił Sądowi pierwszej instancji analizę okoliczności wpływających na rozróżnienie zwłoki w postaci bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z niezałatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, tj. w terminie sześciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy wyznaczaniu powyższego terminu Sąd miał na względzie konieczność sporządzenia, na potrzeby niniejszego postępowania, operatu szacunkowego - co pociąga za sobą uruchomienie procedury przewidzianej przepisami prawa. Zdaniem Sądu, wyznaczenie sześciomiesięcznego terminu umożliwi organowi wywiązanie się z obowiązku rozpoznania wniosku o odszkodowanie z dnia 5 grudnia 2012 r., a tym samym zapobiegnie narażeniu się na skargę ze strony skarżącej w związku z ewentualnym niewykonaniem niniejszego wyroku. Zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie wynika z faktu, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce, co jeszcze bardziej uzasadnia okoliczność uchylenia przez Wojewodę [...] postanowienia Prezydenta [...] o zawieszeniu postępowania. Bezspornym w sprawie jest, że wniosek z dnia 5 grudnia 2012 r., inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do Kancelarii Urzędu [...] w dniu 6 grudnia 2012 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty. Od tej więc chwili rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nim objętej. Tymczasem, mimo upływu ponad roku Prezydent [...] nie zakończył postępowania administracyjnego. Podkreślić również należy, że organ nie zastosował się do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., w którym organ odwoławczy uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione przez stronę, za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na załatwienie sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia przedmiotowego postanowienia tj. do dnia [...] czerwca 2013 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że jedynymi czynnościami jakie organ podjął w sprawie było wystąpienie w dniu 28 stycznia 2013 r. do Urzędu [...] o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości, a następnie w dniu [...] czerwca 2013 r. zawieszenie postanowieniem postępowania, które w dniu [...] września 2013 r. zostało uchylone przez Wojewodę [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem Prezydentowi [...] sześciomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Z uwagi na to, że Sąd jest również zobligowany do oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., dokonując więc pod tym kątem oceny sprawy należy uznać, że bezczynność organu aczkolwiek naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ powziął czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku, tj. w zakresie gromadzenia istotnych dla sprawy dokumentów oraz zawiesił postępowanie, w jego ocenie prawidłowo, które zakwestionował jednak organ odwoławczy. Jednocześnie, Sąd zauważa, że realia prowadzenia wielkiej liczby analogicznych postępowań przez Prezydenta [...] czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7