III SA/Wr 117/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę 400 (czterysta ) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 542/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., którą odmówiono skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczym powodem odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej było ustalenie organów, które zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie spełniła wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. L 198.1 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca w 2008 r. została umieszczona w wykazie, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., co oznacza, że upoważniona jednostka certyfikująca, w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że spełnia wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Odmienne ustalenie organów orzekających w sprawie zostało dokonane na podstawie informacji uzyskanych z GIJHARS. Wynikało z nich, że wyłączną przyczyną uznania, iż skarżąca nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym było uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącej, w ramach nadzoru sprawowanego nad upoważnioną jednostką certyfikującą. W związku z tym GIJHARS pismem z dnia [...] października 2008 r. zwrócił się do upoważnionej jednostki certyfikującej z zaleceniem wstrzymania decyzji certyfikacyjnej dla skarżącej oraz z zaleceniem nie zamieszczania jego danych w wykazie producentów, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Pomimo tych zaleceń dane skarżącej zostały ujęte w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91. Organy orzekające w sprawie uznały jednak, kierując się ustaleniami GIJHARS, że faktycznie wspomniane wymagania nie zostały przez skarżącą spełnione. Sąd pierwszej instancji zaakceptował powyższe stanowisko stwierdzając, że organy GIJHARS w ramach wykonywanego nadzoru mogą podejmować działania w zakresie sprawowania prawidłowości działania jednostki certyfikującej, a także w zakresie spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wspomniane organy mogą, zdaniem Sądu, wypowiedzieć się w przedmiocie wypełnienia warunków rolnictwa ekologicznego u producenta rolnego podlegającego tym wymaganiom, przy czym wyrażenie stanowiska może nastąpić także w formie dokumentów mających charakter pism, informacji lub notatek służbowych, gdyż przepisy nie wymagają by następowało to każdorazowo w formie protokołów z kontroli. Z powyższego wynika, jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym Sąd pierwszej instancji - nieprawidłowo - jako wzorzec kontroli przyjął przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Tymczasem czynności kontrolne podejmowane były przez organy GIJHARS, zatem – jak podkreślił NSA - działania tych organów należało ocenić w świetle przepisów wspomnianej ustawy, w szczególności kompetencji, jakie im przysługiwały. W dalszej części uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd nie rozważył charakteru prawnego wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. W ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. zagadnienie to nie zostało uregulowane. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do treści art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., i wskazał, że skoro zakres rzeczowy wykazu producentów rolnych w obu ustawach został określony podobnie wydaje się uzasadnione przyjęcie, że także w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. wykaz producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym należało w postępowaniach wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., traktować jako dokument urzędowy. Konsekwencją zaś uznania, że wspomniany wykaz stanowi dokument urzędowy jest przyjęcie jego zwiększonej mocy dowodowej, a także warunków jego odrzucenia przez organ administracji publicznej (art. 76 k.p.a.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł tego problemu i nie rozważył, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji został przeprowadzony dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (wykazu producentów rolnych). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. do postępowania kontrolnego prowadzonego przez GIJHARS w ramach nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej produktów rolno – spożywczych, w tym art. 28 ustawy o jakości handlowej, który stanowi, że co do zasady z przebiegu kontroli sporządza się protokół. Sąd pierwszej instancji uznał jednak – nieprawidłowo - że w przypadku czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną, przepisy nie wymagają by wyrażenie stanowiska przez GIJHARS w sprawie spełnienia przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym następowało każdorazowo w protokole kontroli, lecz możliwe jest nadanie temu stanowisku formy pisma, informacji lub notatki urzędowej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, że z uzasadnienia wyroku wynika, że niezależnie od ustalenia, iż skarżąca nie spełniała wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w toku postępowania stwierdzono, że nie użytkowała ona zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek w określony w nim sposób. W tym zakresie Sąd I instancji – jak podniósł NSA – odwołał się do raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., podkreślając, że ustalenia w nim zawarte stały się podstawą faktyczną wydania decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności JPO, UPO, ONW i rolnośrodowiskowej na rok 2007 r. Nadto Sąd I instancji dodał, że wspomniane decyzje były poddane kontroli sądowoadministracyjnej, której wynik potwierdził prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, jak dalej wskazał NSA, że z raportu kontroli przeprowadzonej w grudniu 2007 r. wynika, iż zadeklarowane przez skarżącą jako trwałe użytki zielone działki B, D i G nie spełniały wymagań określonych w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na wymienionych działkach stwierdzono rodzaj rolniczego użytkowania ugór, zatem nie mogły spełniać one wymogów określonych w powołanym przepisie, w szczególności warunku nieobjęcia płodozmianem przez okres pięciu lat. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji podzielając przyjęte przez organ na podstawie raportu kontroli ustalenia nie dostrzegł, że nie znajdują one odzwierciedlenia w aktach sprawy. Do akt sprawy nie włączono ani raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., ani decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności na rok 2007. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał raport kontroli z grudnia 2007 r. jako materiał dowodowy, którego pominięcie stanowiłoby naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć zdaniem NSA, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich art. 77 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy trafnie uznały, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej, w konsekwencji, że był to ugór. Formułując taką ocenę WSA – zdaniem NSA - w ogóle nie dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu, a w efekcie, że nie jest możliwa ocena dowodów, które w sprawie nie zostały zebrane. Ponadto Sąd I instancji dokonał ustalenia, także nie znajdującego zdaniem NSA potwierdzenia w aktach sprawy, że w oparciu o raport kontroli przeprowadzonej w grudniu 2007 r. wydane zostały decyzje odmawiające przyznania skarżącej płatności JPO, UPO i ONW na rok 2007. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawą sformułowania stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stały się ustalenia dokonane w oderwaniu od akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do wyniku sądowej kontroli decyzji odmawiającej przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, jako potwierdzającego prawidłowość ustaleń organów odnoście do stanu działek B, D i G było chybione. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 kwietnia 2011 r. w sprawie III SA/Wr 261/10 oddalający skargę A. W. na decyzję odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 został bowiem uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1688/11, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a zaskarżony wyrok został wydany przed przeprowadzeniem wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym jak i przepisami postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze konieczność rozważenia charakteru prawnego wykazu producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji w rolnictwie ekologicznym, jego moc wiążącą oraz potrzebę i możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. W tym kontekście konieczne stanie się rozważenie kompetencji nadzorczych GIJHARS określonych w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., w szczególności zaś ocena, czy w wyniku czynności podejmowanych na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy GIJHARS posiadał kompetencje do przeprowadzania kontroli producenta rolnego w zakresie spełniania wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym, a w konsekwencji, czy mógł skutecznie kwestionować umieszczenie danych producenta rolnego w wykazie, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II GSK 869/12 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 542/11 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U.z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku NSA z dnia [...] października 2013 r. i Sąd działa w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się natomiast do związania tutejszego Sądu wykładnią NSA – wskazać należy – w ślad za NSA – że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 93, poz. 898 ze zm.), a nie przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. nr 116, poz. 975). W konsekwencji powyższego – organy administracji publicznej – rozważając ponownie kwestię spełnienia przez gospodarstwo skarżącej warunków dla produkcji w rolnictwie ekologicznym w pierwszej kolejności winny wziąć pod uwagę okoliczność, że w 2008 roku skarżąca została umieszczona w wykazie producentów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Oznacza to, że uprawniona jednostka certyfikująca w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że skarżąca spełnia jednak wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Odmienne ustalenia organów w tym zakresie dokonane na podstawie informacji GIJHAS należy uznać za nieprawidłowe, gdyż przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. ograniczały ich uprawnienia nadzorcze do upoważnionych jednostek certyfikujących, a nie producentów rolnych (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy). W uprawnienia nadzorcze nad produkcją rolną GIJHARS zostało wyposażone dopiero ustawą o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. (art. 8 ust. 1 i 3 ustawy), a zatem ustawą, która nie może znaleźć zastosowania w sprawie. Przeprowadzone zaś czynności kontrolne – w tym zakresie – winny być utrwalone w formie protokołu, a nie w formie pisma, informacji czy też notatki urzędowej (art. 28 ust. 1 ustawy o jakości handlowej). Po wtóre, organy winny wziąć pod uwagę fakt, że wykaz producentów rolnych, posiada walor dokumentu urzędowego. A zatem poczynienie przez organy odmiennych ustaleń w zakresie okoliczności - która w tym wykazie została urzędowo stwierdzona, a zatem faktu, że skarżąca spełnia wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym - wymagać będzie przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 kpa). Przechodząc zaś do kwestii sposobu użytkowania przez skarżącą zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek, wskazać należy, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Uchybienie to nastąpiło w zakresie przyjęcia przez organy, że w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez skarżącą do płatności rolnośrodowiskowej nie było zadeklarowanych przez nią upraw, lecz był ugór (i jako takie działki te (B, D i G) – zdaniem organów - nie spełniały wymagań określonych w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Ustalenia te nie znajdują jednak oparcia w zgormadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym (brak jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r, brak decyzji od odmawiających przyznania skarżącej płatności na rok 2007 z uwzględnieniem wyroku NSA o sygn. akt II 1688/11). Ocena zaś dowodów, które nie zostały zebrane w sprawie jest niemożliwa. W konsekwencji powyższego - wskazać należy - że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, w szczególności będzie miał na uwadze charakter prawny wykazu producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji w rolnictwie ekologicznym, jego moc wiążącą oraz potrzebę i możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu oraz uwzględni kompetencje nadzorcze GIJHARS określone, w znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.