IV SA/Wa 44/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinków linii kablowych SN 15 kV i złącza kablowego SN 15kV dz. ew. nr [...] z obr. [...], dz. ew. nr [...] z obr. [...], dz. ew. nr [...] z obr. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [....] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy W. w W.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w rozpatrywanej sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony. Planowana inwestycja ma bowiem przebiegać częściowo przez teren stanowiący użytek leśny, wymagający zgody na zmianę przeznaczenia i takiej zgody nieposiadający. SKO podało, że skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy go bezwzględnie stosować. Zarządzenie, na które powołuje się skarżąca nie wpływa natomiast na bezwzględny obowiązek zastosowania tego przepisu. Nie jest ono bowiem aktem prawa wiążącym organ właściwy do wydawania decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem, na podstawie przepisu art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na nieleśny. Na poparcie swoich racji Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 29 listopada 2010 roku, w sprawie II OPS 1/10, w uzasadnieniu której wskazano w szczególności, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, skoro w stosunku do objętej wnioskiem działki nie było w poprzednio obowiązującym planie miejscowym zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 4 pkt 6 i 11 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 56 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spełnienie warunków, odnośnie braku konieczności zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zostało potwierdzone przez organ właściwy w sprawach gruntów leśnych, tj. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową ze wskazaniem na przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia przy tym na jakiej podstawie SKO stosuje ten przepis odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odmienną regulację - odpowiednie stosowanie przepisów o decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znaczącej części stanowi cytat z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym dotyczy ono decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest dla skarżącego zrozumiałe, dlaczego organ odwoławczy pomija treść Zarządzenia Nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 6 września 2011 roku oraz uznaje za prawidłowe stanowisko organu I instancji, jakoby projektowana inwestycja wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Pogląd o konieczności uzyskania takiej zgody pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 4 pkt 6 i 11 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Projektowana inwestycja obejmuje obiekt podziemny, usytuowany w pasie drogi i pasie przeciwpożarowym - terenie, który nie jest zadrzewiony i nie wpływa na funkcje tego terenu. Zdaniem skarżącego, nie zachodzi też wyłączenie gruntów z produkcji, przez które rozumie się - zgodnie z art. 4 pkt 11 cyt. ustawy - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W ocenie skarżącego, przedmiotowa inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, a więc nie jest konieczne uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele budowlane. Skarżący wskazał także, że opracowana trasa projektowanej linii SN 15 kV jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym zrealizowanie całej inwestycji celu publicznego (przedsięwzięcie polega na budowie magistralnej linii elektroenergetycznej, przebiegającej przez tereny leżące na obszarze W. m. oraz na terenie gminy W., gdzie wydane zostały już decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Na przebieg tej trasy przez tereny zabudowane nie wyrazili zgody mieszkańcy. Została ona wytyczona po przeanalizowaniu wielu możliwości lokalizacyjnych. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji stoi, w ocenie skarżącego, w sprzeczności z art. 7 K.p.a., nakładającym na organy administracji publicznej obowiązek "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli bowiem zaskarżona decyzja oznacza w praktyce zablokowanie całej inwestycji (brak jest realnych możliwości uzyskania zgód na przeprowadzenie linii SN inną trasą), co uniemożliwi przeprowadzenie przedsięwzięcia o znaczeniu ponadlokalnym, mającego podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego mieszkańców gminy W. oraz dzielnicy W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcia zarówno organu I. instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego są prawidłowe. Trafnie podniósł skarżący, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie do końca odpowiada wymogom, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, naruszenie to jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. Podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinków linii kablowych SN 15 kV i złącza kablowego SN 15kV, było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że inwestycja ta będzie przebiegała przez użytek leśny (usytuowany na działce nr [...]). Niesporne jest, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 (tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1) stosuje się do niej odpowiednio. Tej treści regulacja oznacza, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jedynie wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Powoływany przepis skorelowany jest z przepisami ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1305 ze. zm. – dalej zwaną ogrlu). Stosownie do art. 2 ust. 2 ogrlu, gruntami leśnymi, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Należy zatem mieć na uwadze, że w myśl ustawy o lasach drogi leśne i przeciwpożarowe również są traktowane jako teren leśny. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie w myśl art. 4 pkt 6 ogrlu, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Artykuł 7 ust. 1 ogrlu stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej też m.p.z.p.), sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt niniejszej sprawy wynika, że jedna z nieruchomości, na której zlokalizowana ma zostać planowana inwestycja (działka nr [...], o pow. 5,9577 ha) oznaczona jest w rejestrze gruntów symbolem LsV (las) i pozostaje we władaniu Nadleśnictwa C.. W ocenie Sądu, zlokalizowanie infrastruktury podziemnej na terenie dotychczas leśnym może spowodować inny niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Należy mieć bowiem na uwadze, że w razie realizacji planowanej inwestycji - już na etapie budowy - konieczne będzie zapewnienie dojazdu ewentualnym ekipom budowlanym i sprzętowi, utworzenie zaplecza serwisowego. Nadto, jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach z dnia 28.09.1991 r. - w lasach zabrania się m. in. rozkopywania gruntu. Z doświadczenia życiowego wynika również, iż w razie ułożenia w ziemi kabla tego rodzaju, ograniczona zostaje możliwość ewentualnego zalesienia terenu, na którym kabel został położony, ze względu na ryzyko uszkodzenia go przez korzenie drzew, czy na skutek ewentualnego pożaru. Zapewniona musi być także drożność dojazdu do planowanej inwestycji, w celu usunięcia ewentualnej awarii. W praktyce, mając na uwadze wskazane współzależności, dostępny będzie musiał pozostać niezalesiony obszar o szerokości większej niż 2 metry wynikające z powołanego zarządzenia Nr 29. Wobec tego zamierzona inwestycja, jak trafnie dostrzegły organy obu instancji, wymagała zgody na zmianę przeznaczenia tego terenu leśnego na cele nieleśne, stosownie do art 7 ust, 2 pkt 5 ogrlu. Jak ustalono dla tego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działka nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca nie wyłączył inwestycji realizowanych pod ziemią, przebiegających przez tereny leśne, od obowiązku uzyskania zgodny na zmianę sposobu użytkowania gruntów leśnych. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn.. II OPS 1/10, której tezy skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Znamienne jest, że kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. W cyt. uchwale NSA uznał, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów – tj. terenów, dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na cele nieleśne. Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w m.p.z.p. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. taka powierzchnia gruntów leśnych, która została przeznaczona na realizację określonych celów nieleśnych. Nie mógł też zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący pominięcia przy orzekaniu przez organy zarządzenia nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 6 września 2011 r. w sprawie podziemnych inwestycji liniowych realizowanych na gruntach leśnych. Należy mieć na względzie, że nie jest ono aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogło w sposób odmienny od ustawy regulować wskazanych kwestii. Wobec tego organy orzekające w sprawie, a tym bardziej Sąd nie były obowiązane do jego stosowania. Sposób postępowania w przypadku realizacji inwestycji na gruntach leśnych i powstałe w związku z tym obowiązki reguluje akt rangi ustawowej – powoływana uprzednio ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Także inne powoływane przez skarżącego okoliczności nie wpływają na wynik sprawy, w szczególności nie było trafne powołanie się na wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r., sygn. II OSK 1432/09, jako że zapadł on w innym stanie faktycznym (dla terenu inwestycji obowiązywał bowiem plan miejscowy). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 7 K.p.a. i słusznego interesu społecznego dostrzec trzeba, że choć inwestycja ta ma służyć mieszkańcom gminy W. i W., to organy orzekające w sprawie muszą przestrzegać obowiązujących przepisów. W szczególności winny uwzględniać regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc wyrażoną w niej wolę ustawodawcy, który ważąc chronione wartości dał prymat ochronie środowiska dla potomnych przed realizacją celów doraźnych, które mogą zostać spełnione w inny sposób (przez częściowy przebieg trasy zamierzonej inwestycji przez tereny zabudowane). Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które prowadziłyby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.