II SA/Wr 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Ł.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w imieniu G. i G.Z., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; w decyzji podano Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy terenu położonego w L. przy ul. [...] (działka nr 238/1 w obrębie B.) dla zamierzenia polegającego na rozbudowie od strony ogrodu o podpiwniczone pomieszczenia mieszkalne istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Precyzując ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego Prezydent Miasta L. podał w szczególności, że szerokość elewacji frontowej "od strony ul. [...] nie ulegnie zmianie, ze względu na planowaną rozbudowę od strony elewacji ogrodowej; od strony ul. [...] elewacja istniejąca będzie wycofana w głąb działki, a elewację frontową, zlokalizowaną zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, będzie stanowiła planowana rozbudowa, której szerokość ustala się maksymalnie – do ok. 8,5m z tolerancją 20%". W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a według dokumentacji "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego L." nie istnieje obowiązek jego sporządzenia. Realizacja planowanego zamierzenia wymaga zatem – w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, bowiem spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta L. w dniu [...] r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, którą po złożonym przez Ł.O. odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] r. Po ponownym odwołaniu złożonym przez Ł.O. decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta L. zaznaczył, że przed opracowaniem projektu decyzji zawiadomiono strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy, przeanalizowano ponownie charakter zabudowy i sposób zagospodarowania terenów w sąsiedztwie, sporządzono analizę urbanistyczną i projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, przeanalizowano zapisy "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego L." oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dla analizowanego terenu utraciły moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji Ł.O. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie wniosku G. i G.Z., ewentualnie uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 104 kpa, "poprzez wskazanie, że wyżej wymienione pismo stanowi projekt decyzji a nie jest decyzją organu I instancji ze wszelkimi tego konsekwencjami"; 2. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 kpa, "poprzez oparcie się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez cały czas trwania postępowania administracyjnego przez jedną osobę, a mianowicie Panią architekt J.Ł. mimo, że skarżąca cały czas wnioskowała i wnioskuje o dokonanie opracowania takiej analizy przez inną osobę, gdyż wszystkie "analizy" są sporządzone w sposób jednostronny, bez uwzględnienia tego czy w świetle przepisów prawa i stanu faktycznego możliwe jest inne rozwiązanie. Wobec powyższego należy uznać, że doszło do braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego"; 3. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 8, 9, 11 kpa, "poprzez nie uwzględnienie podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania uwag co do rzetelności sporządzonej analizy urbanistycznej stanowiącą podstawę wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności dotyczących: • niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi w postaci przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, • naruszenia interesów skarżącej związanych z większym zacienieniem działki bądź nawet pozbawienie jej światła dziennego w godzinach popołudniowych wówczas, gdy planowana inwestycja zostanie zrealizowana, • braku zharmonizowania rozbudowy i zagospodarowania działki inwestora z istniejącym zagospodarowaniem na sąsiednich działkach, w tym z charakterem zabudowy na działce nr 238/2 z uwagi na to, że w analizowanym otoczeniu znajdują się wyłącznie domy z dachami dwuspadowymi i taki też dach posiada rozbudowany budynek skarżącej"; 4. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 1, 2 i 3 kpa – poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; 5. prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez błędne przyjęcie, że sporządzona analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji spełnia wszelkie wymagania określone w cytowanym rozporządzeniu, a ponadto, że została sporządzona z zachowaniem zasady szczególnej staranności i w sposób umożliwiający sprawdzenie dokonanych ustaleń poprzez wykazanie zasadności sformułowanych w niej wniosków. Skarżąca zarzuciła, że opracowana analiza przedstawia tylko jedną wersję rozwiązania urbanistycznego, niekorzystną dla niej, natomiast "brak jest przedstawienia w niej innych wersji, w szczególności wersji, która tworzy harmonijną całość. Taka wersja istnieje i to przy uwzględnieniu tego, że nowa zabudowa winna harmonizować z zabudową sąsiednią. W związku z tym, że budynki na działce 238/1 i 238/2 mają charakter zabudowy bliźniaczej, a budynek na działce 238/2 rozbudowany został w kierunku wschodnim z kalenicą równoległą do ul. [...], nie ma żadnych przeszkód, aby została wykonana podobna rozbudowa budynku na działce 238/1 w kierunku zachodnim o identyczną tylko krótszą bryłę". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołując art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza konkretny teren pod konkretną inwestycję, ale nie rodzi żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przytoczywszy art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy Kolegium podkreśliło, że jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymagane w tym przepisie kryteria, właściwy organ administracji zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, że z przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę – J.Ł. wynika, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autorka opracowania wskazała, że front działki nr 238/1 wynosi 12 m, natomiast obszar analizowany wyznaczono w kierunku zachodnim, południowym i wschodnim w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki, nie mniej niż 50 m. W kierunku północnym ograniczono obszar analizowany do odległości 15 m od granicy działki, ze względu na fakt, że istniejące w tym obszarze ogrody działkowe nie będą miały żadnego wpływu na charakter i ustalenie wymagań zabudowy i zagospodarowania działki inwestora. Omawiając dalej treść przedmiotowej analizy urbanistycznej organ odwoławczy w szczególności wskazał, że dokonana została analiza zabudowy działek sąsiednich oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 238/2 i 239 (od wschodu) oraz 55 i 1408dr (od zachodu). Działka 238/2 zabudowana jest bliźniaczym parterowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, rozbudowanym od strony elewacji wschodniej, podpiwniczonym, z poddaszami użytkowymi, dachem w starej części dwuspadowym – szczytowym, w dobudowanej łamanym, krytym dachówką ceramiczną, z główną kalenicą od frontu równoległą do ul. [...]. Działka nr 239 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym, parterowym, podpiwniczonym, z dachem płaskim – stropodachem. Dalej na wschód jest teren niezabudowany, porośnięty zielenią. Od zachodu, w bezpośrednim sąsiedztwie, jest działka stanowiąca drogę, oznaczoną jako ul. [...], o nawierzchni nieutwardzonej. Za nią usytuowana jest działka nr 55, zabudowana bliźniaczym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym, rozbudowanym od strony elewacji szczytowej i ogrodowej o parterowe pomieszczenia z tarasem na I piętrze. W starej części jest budynek z poddaszem użytkowym, dach dwuspadowy, w układzie kalenicowym do ul. [...], kryty dachówką ceramiczną. Dalej na zachód usytuowane są działki zabudowane budynkami o podobnej formie, gabarytach i funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Od południa część działki inwestora graniczy z ul. [...] oraz z dużym terenem boiska sportowego. Od północy zlokalizowana jest działka drogi stanowiąca ul. [...], bez zabudowy, za nią jest szeroki pas terenu użytkowanego jako ogrody działkowe, oddzielony wysokim betonowym ogrodzeniem. Dokonując dalszych ustaleń w analizie wskazano w szczególności, że szerokość elewacji frontowych istniejących budynków od strony ul. [...] kształtuje się od ok. 5 m (działki nr 238/1 i 238/2) do ok. 9 m (działka nr 239), a planowana rozbudowa projektowana będzie od strony elewacji ogrodowej i będzie stanowić elewację frontową budynku od ul. [...]. Zaznaczono, że linię zabudowy (rozbudowy) wyznacza "istniejący budynek inwestora lub przepisy ustawy o drogach publicznych pozwalające lokalizować budynek w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki" i stwierdzono, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, jej teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejący budynek jest zaopatrzony w niezbędne media. W motywach zaskarżonej decyzji wskazano następnie, że organ ustalił możliwość rozbudowy budynku w parterze o pomieszczenia mieszkalne, z zaleceniem wykonania tarasu na poziomie I piętra (od strony elewacji ogrodowej – południowej) istniejącego budynku, przy uwzględnieniu następujących parametrów: - szerokość elewacji frontowej: od strony ul. [...] nie ulegnie zmianie, ze względu na planowaną rozbudowę od strony elewacji ogrodowej; od strony ul. [...] elewacja istniejąca będzie wycofana w głąb działki, a elewację frontową, zlokalizowaną zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, będzie stanowiła planowana rozbudowa, której szerokość ustala się maksymalnie – do ok. 8,5 m z tolerancją 20%; - wysokość zabudowy: I kondygnacja nadziemna. Zalecono wykonanie tarasu na poziomie I piętra lub wykonanie ceramicznej attyki maskującej stropodach. Jednocześnie wskazano, iż istnieje możliwość podpiwniczenia; - odnosząc się do geometrii dachu wskazano, iż projektowana jest parterowa rozbudowa z płaskim stropem, z niewielkim spadkiem, bez określenia rodzaju pokrycia, zalecana budowa tarasu na I piętrze; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzona od poziomu terenu do okapu dachu, powinna nawiązywać do wysokości istniejącego budynku i wynosić do ok. 5 m. W ocenie Kolegium, tak wyznaczone parametry planowanej inwestycji odpowiadają charakterystyce urbanistycznej pod względem kontynuacji funkcji, a sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna pozwala na przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przy czym brak było podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych przez uprawnionego urbanistę oraz zlecania sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji innemu uprawnionemu urbaniście. Stwierdzając, że organ miał na względzie ochronę interesów osób trzecich, dając temu wyraz w pkt 7 decyzji, Kolegium podkreśliło, że na obecnym etapie postępowania nie przeprowadza się szczegółowych ustaleń z tego zakresu. Dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę właściwy organ architektoniczno-budowlany będzie badał, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na dostęp światła dziennego do pomieszczeń budynków sąsiednich przeznaczonych na pobyt ludzi oraz czy projektowana inwestycja nie naruszy dopuszczalnych norm technicznych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu, że kwestionowana decyzja nie jest decyzją administracyjną, a jedynie projektem decyzji, organ II instancji podał, że dokonana analiza akt sprawy wykazała, że faktycznie na kwestionowanej decyzji znajduje się wyraz "projekt". Niemniej jednak w aktach sprawy znajduje się projekt przedmiotowej decyzji, podpisany przez sporządzającego go urbanistę, a decyzja z dnia [...] r. podpisana jest przez osobę uprawnioną do jej wydania i zawiera wszystkie elementy wymagane w decyzji określone w art. 107 § 1 kpa i w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast sam wyraz "projekt" należy traktować jako błąd pisarski, podlegający sprostowaniu w trybie art. 113 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Ł.O.. Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta narusza: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że "decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny mimo, że jest ona aktem planistycznym, w którym określone zostają parametry zagospodarowania nieruchomości, wynikające z przepisów odrębnych sporządzonej analizy funkcji, a także cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz mocą którego zostają ukształtowane stosunki prawne"; 2. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez "pominięcie, że decyzja o warunkach zabudowy wyznacza sposób wykonywania prawa własności w granicach prawnie chronionego interesu publicznego i osób trzecich wprowadzając określone nakazy lub zakazy dotyczące ukształtowania przestrzeni co w konsekwencji skutkuje tym, że stanowi ona nie tylko źródło obowiązków jakie musi spełniać planowana inwestycja, ale jakie stanowi źródło ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji w tym przypadku z nieruchomością skarżącej"; 3. art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez "pominięcie tego, że decyzja organu I instancji zawiera wskazania, czy z jakich przyczyn nie narusza ona prawa własności uprawnień osób trzecich"; 4. art. 54 "ustęp" 2 lit. d) w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – poprzez "pominięcie, że decyzja organu I instancji nie zawiera wskazania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich i pomija to, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym odsyła w tym zakresie do przepisów techniczno-budowlanych, zgodnie z którymi obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w tych przepisach w tym techniczno-budowlanych"; 5. "art. 61 ustęp 1 pkt. 1-5 a w szczególności poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja, którą obejmuje zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w tym przepisie podczas, gdy w/w decyzja organu I instancji utrzymująca ją w mocy decyzję organu II instancji, takich wymagań nie spełnia"; 6. art. 33 ust. 1 "pkt 1 i 3", ust. 2 pkt 1 i 3, art. 34 pkt 1 ustawy prawo budowlane – poprzez pominięcie znaczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla uzyskania pozwolenia na budowę i dla projektu budowlanego; 7. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez "przyjęcie, że sporządzona analiza urbanistyczna jest prawidłowa, pomimo że jest ona nie prawidłowa w świetle tych przepisów"; 8. art. 77 kpa – poprzez "pominięcie tego, że organ I instancji oparł się na analizie urbanistycznej sporządzonej dwukrotnie przez tą samą osobę, mimo że sam organ II instancji w pierwszej swojej decyzji wskazywał, że analiza taka jest kluczowym elementem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i musi być sporządzona z zachowaniem szczególnej staranności, w sposób umożliwiający sprawdzenie dokonanych ustaleń oraz wykazywać zasadność sformułowanych wniosków"; 9. art. 7, 8, 9 i 11 kpa – poprzez "nie uwzględnienie podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania przed organem I instancji jej zastrzeżeń co do rzetelności sporządzonej analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy w szczególności następujących kwestii a mianowicie: a) niezgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi w postaci przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) naruszenie interesów skarżącej z większym zacienieniem działki, bądź nawet pozbawieniem światła dziennego w godzinach po południowych, wówczas gdy planowana inwestycja zostanie zrealizowana, c) braku z harmonizowania rozbudowy i zagospodarowania działki inwestora z istniejącym zagospodarowaniem na działkach sąsiednich, w tym z charakterem zabudowy na działce nr 238/2, z uwagi na to, że w analizowanym otoczeniu znajdują się wyłącznie domy z dachami dwu spadowymi i taki też dach posiada rozbudowany budynek skarżącej, a ponadto, że na analizowanym obszarze budynki bliźniacze są rozbudowane w bok a nie wzdłuż granicy działek sąsiednich"; 10. art. 107 § 1, 2 i 3 kpa – poprzez "brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji a w szczególności poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia z jakich przyczyn zdaniem organów I i II instancji sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna pozwala na przyjęcie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ustęp 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto z jakich przyczyn nie następuje naruszenie ochrony osób trzecich, w tym przede wszystkim interesów skarżącej"; 11. art 138 § 1 pkt 1 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji "pomimo naruszenia przez ten organ przepisów mających wpływ na wynik sprawy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podnoszone są uzasadnione. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). W myśl art. 6 wyżej wymienionej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2). Przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie do art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na podstawie tego przepisu Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wedle § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie z § 6 cytowanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wedle art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 - LEX nr 1291874). Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12 - LEX nr 1274845). Analizą należy objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/12 - LEX nr 1274519). Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/11 - LEX nr 1367298). Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11 - LEX nr 1291986). Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu oddzielnie (wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 332/11 - LEX nr 1404642). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1603/07 - LEX nr 518222. Odnosząc się do treści skargi stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługują przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 i art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie przyjęto, że szerokość elewacji frontowej "od strony ul. [...] nie ulegnie zmianie, ze względu na planowaną rozbudowę od strony elewacji ogrodowej; od strony ul. [...] elewacja istniejąca będzie wycofana w głąb działki, a elewację frontową, zlokalizowaną zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, będzie stanowiła planowana rozbudowa, której szerokość ustala się maksymalnie – do ok. 8,5m z tolerancją 20%". W dołączonej do decyzji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie ujęto w wyczerpujący sposób wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności nie przeanalizowano należycie kwestii szerokości elewacji, jaką miałby mieć przedmiotowy budynek po zrealizowaniu planowanej inwestycji od strony ul. [...] (z akt sprawy, a w szczególności z mapy zasadniczej wynika, że jest to ul. [...], a nie ul. [...]). Zauważyć wypada, że w odniesieniu do szerokości elewacji w kontrolowanej decyzji lokalizacyjnej w istocie ustalono ją odwołując się do szerokości elewacji od strony ul. [...], a nie [...], przy czym nie uwzględniono dotychczas istniejącej elewacji rozbudowywanego budynku od strony ul. [...], ani w koniecznym zakresie nie przeanalizowano problematyki szerokości elewacji od tej ulicy. Z przywołanego zapisu decyzji lokalizacyjnej wynika bowiem, że szerokość "do ok. 8,5m z tolerancją 20%" dotyczy jedynie planowanej rozbudowy i organ w istocie pomija szerokość już istniejącej zabudowy usytuowanej od strony ul. [...]. W rozpatrywanej sprawie zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zostało poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy. W opracowaniu tym nie zawarto wszystkich niezbędnych parametrów nieruchomości mogących mieć znaczenie dla ustalenia niezbędnych cech planowanej zabudowy, gdyż nie poddano analizie problematyki szerokości elewacji budynku od strony ul. [...]. W szczególności brak jest danych dotyczących budynku usytuowanego na działce nr 55 obejmujących jego szerokość od strony ul. [...]. Nie rozważono przy tym możliwości ewentualnego objęcia analizą urbanistyczną obszaru większego niż to uczyniono, jeżeli mogłoby to mieć znaczenie dla ustalenia właściwej szerokości przedmiotowej elewacji, ani też nie uzasadniono w wystarczający sposób przyjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji przyjęte rozstrzygnięcie w zakresie szerokości przedmiotowej elewacji uznać należy za dowolne. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w motywach wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 374/11 (LEX nr 1153092), dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 p 5, § 3, § 5, § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa). Nie znajduje natomiast uzasadnienia szereg innych zarzutów podnoszonych w skardze. Podkreślić przede wszystkim wypada, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), nie może zatem naruszać przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności jej art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33, art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza konkretny teren pod konkretną inwestycję, ale nie rodzi żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na tym etapie postępowania nie przeprowadza się szczegółowych ustaleń zakresu ochrony interesów osób trzecich, gdyż dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę właściwy organ architektoniczno-budowlany będzie badał, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na dostęp światła dziennego do pomieszczeń budynków sąsiednich przeznaczonych na pobyt ludzi oraz czy projektowana inwestycja nie naruszy dopuszczalnych norm technicznych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ lokalizacyjny nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1587/11, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy administracji nie dokonują oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Dokonywanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od tych przepisów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno–budowlanych, do których zalicza się m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mają zastosowania. W odniesieniu do twierdzeń skarżącej, że organ powinien był rozważyć inną wersję zaprojektowania rozbudowy podkreślić należy, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 172/11 - LEX nr 994052). Organ lokalizacyjny nie mógł więc rozpatrywać innej wersji usytuowania planowanej inwestycji, jak tylko i wyłącznie wskazaną w złożonym przez inwestora wniosku. Co do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić trzeba, że w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna z prawem, to nawet wówczas gdy wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości czyni to w granicach określonych ustawą, a więc nie narusza prawa. Zarzut ten jest natomiast słuszny w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy podjęta została niezgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności z naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.