I OSK 2533/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 318/14 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 318/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2014r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Miejski Policji w G. zwolnił W. P. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Organ wskazał, że w okresie od [...] grudnia 2012 r. policjant nieprzerwanie nie pełni służby z powodu choroby przedkładając na tą okoliczność zaświadczenia lekarskie. Ponadto w poprzedzającym okresie, tj. od [...] stycznia do [...] grudnia 2012 r. policjant przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 228 dni. Taka skala nieobecności w służbie dezorganizuje pracę rewiru dzielnicowych [...] Wydziału Prewencji, gdzie policjant był mianowany do służby. Nadto w uzasadnieniu organ wskazał, że decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność uporządkowania sytuacji kadrowej w komórce, w której pełnił służbę skarżący. Na skutek wniesionego przez W.P. odwołania sprawę rozpoznał Komendant Miejski Policji w G., który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 132 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 6f ustawy z o Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W. P. wezwał Komendanta Miejskiego Policji w G. do zapłaty oraz do wydania decyzji. Ponadto, skarżący wniósł o przywrócenie go do służby w Policji na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, ewentualnie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, a także wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Miejski Policji w G. wyjaśnił, że w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu W.P. ze służby na skutek złożenia przez niego odwołania i weryfikacji decyzji w trybie autokontroli, nie doszło do zwolnienia policjanta ze służby, w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 42 ustawy o Policji, a w konsekwencji brak podstaw do jakiegokolwiek odszkodowania, albowiem nie zaistniała sytuacja przywrócenia do służby. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W.P. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej (ww. pisma) Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. i przyznanie "prawa do odszkodowania w wysokości jednomiesięcznego świadczenia pieniężnego wraz z dodatkami o charakterze stałym" równego na stanowisku zajmowanym przez niego przed zwolnieniem ze służby w Policji. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w B. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, odszkodowanie przysługuje policjantowi przywróconemu do służby za okres pozostawania poza służbą. Podał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji o zwolnieniu ze służby zawiera w uzasadnieniu informację o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., natomiast w osnowie oraz w podstawie prawnej brak jest takich zapisów, co stanowi wadę prawną tej decyzji. Stąd ww. decyzja, w ocenie organu II instancji, nie zawiera rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji zaś w dniu [...] grudnia 2013 r., z uwagi na złożenie odwołania od decyzji, skarżący nie został zwolniony ze służby i nie pozostawał poza służbą, w związku z czym nie mógł zostać do niej przywrócony. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie jest bezpodstawne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w sprawie, tj.: 1. art. 42 ust. 5 i dalej ustawy o Policji, poprzez odmowę wypłaty odszkodowania z powodu wadliwego zwolnienia go ze służby w Policji, 2. art. 108 K.p.a. i nast., poprzez uznanie, że rozkazowi personalnemu Komendanta Miejskiego Policji w G. nr [...] nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i w konsekwencji uznanie, że brak jest tym samym podstaw do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie doszło do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarówno osnowa omawianej decyzji administracyjnej, jak również powołanie podstawy prawnej, nie zawierają informacji o nadaniu decyzji takiego rygoru. Informacja w tym zakresie znajduje się dopiero w uzasadnieniu decyzji, a i tu nie spełnia wymogów zakreślonych art. 108 K.p.a., a mianowicie nie zawiera wskazania istotnego powodu spośród wyszczególnionych we wskazanym przepisie uzasadniającego nadanie rygoru. W konsekwencji powyższego, nadanie rygoru, również jako merytorycznie błędne, było zdaniem organu bezskuteczne. Ponadto organ podniósł, że skarżący w miesiącach grudzień 2013 r. - luty 2014 r. otrzymał pełne uposażenie jako policjant pozostający w służbie, a zatem nie poniósł żadnej szkody finansowej na skutek wydania, a następnie uchylenia rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. zawierają elementy konieczne, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., co oznacza, że są decyzjami administracyjnymi. Następnie Sąd przytoczył treść art. 108 § 1 oraz art. 130 K.p.a. i wskazał, że powołanym rozkazem skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] grudnia 2013 r. bowiem decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. WSA za niezasadne uznał twierdzenie organu, że skoro informację o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zawarto jedynie w uzasadnieniu decyzji (rozkazu), a nie również w podstawie prawnej i sentencji, to rygor, jako błędnie nadany, nie obowiązuje. Sam fakt zawarcia rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie dyskwalifikuje jego skuteczności. Nie jest to działanie prawidłowe, jednak rozstrzygnięcie takie uznał za obowiązujące. Sąd stwierdził, że w konsekwencji przyjęcia błędnego założenia odnośnie braku obowiązywania klauzuli natychmiastowej wykonalności, organ niewłaściwie uznał, że skarżący nie został zwolniony ze służby z dniem wskazanym w rozkazie, tj. [...] grudnia 2013 r. i nie mógł mieć do niego zastosowania art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, który gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem. WSA uznał, że pomimo tego, iż skarżący pozostawał poza służbą (gdyż został z niej zwolniony, a następnie przywrócony), roszczenie o przyznanie odszkodowania za okres pozostawania poza służbą mu nie przysługuje. WSA podkreślił, że w tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Istotny jest zatem cel powołanego przepisu. Organ, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, powinien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodował zwolnieniem funkcjonariusza ze służby. Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej. WSA wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ podał, iż skarżący w miesiącach od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r. otrzymał pełne uposażenie, jako policjant pozostający w służbie, nie ponosząc szkody finansowej na skutek wydania rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby w Policji. Sąd uznał, że skoro skarżący otrzymał wynagrodzenie, to roszczenie o wypłatę odszkodowania za okres pozostawania poza służbą uznać należy za niezasadne. Podkreślił, że głównym kryterium decydującym o przyznaniu świadczenia pieniężnego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji jest zrekompensowanie straty finansowej wynikającej z faktu zwolnienia ze służby. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują zaś, że skarżący otrzymywał pełne uposażenie, jak policjant pozostający w służbie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułowano zarzut naruszenia norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, polegającą na błędnym przyjęciu, iż wbrew brzmieniu cytowanego przepisu, policjantowi po przywróceniu do służby nie przysługuje świadczenie w wysokości uposażenia za czas pozostawania za służbą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przez błędną jego wykładnię. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, iż art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Zgodnie z tym przepisem, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Jakkolwiek wykładnia gramatyczna tego przepisu może wskazywać, że ustawodawca w każdym przypadku gwarantuje funkcjonariuszowi prawo do omawianego świadczenia, to jednak przy jego interpretacji nie można pominąć celu, jakiemu ma ono służyć. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej. Ma ono charakter rekompensacyjny. Oznacza to, że ma za zadanie wyrównać poniesioną przez funkcjonariusza szkodę w związku ze zwolnieniem ze służby. Rozstrzygając o przyznaniu tego świadczenia organ ma obowiązek zweryfikować, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie funkcjonariusza ze służby. W realiach rozpoznawanej sprawy należało więc uwzględnić, że skarżący nie poniósł żadnej szkody materialnej wskutek zwolnienia ze służby. Sytuacja finansowa skarżącego nie uległa zmianie, gdyż przez cały okres pozostawania poza służbą wypłacano mu uposażenie w pełnej wysokości. W tych okolicznościach, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że treść art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, odczytywana przy zastosowaniu wykładni celowościowej a nie tylko gramatycznej, uprawnia do stwierdzenia, iż skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwało przedmiotowe świadczenie pieniężne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.