II SA/Bd 318/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2014r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę. Skarżący W. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., którym utrzymano w mocy pismo Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za wadliwe zwolnienie ze służby w Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Komendant Miejski Policji w G. wydał w dniu [...] listopada 2013 r. Rozkaz Personalny Nr [...] o zwolnieniu [...] W. P. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W uzasadnieniu ww. rozkazu organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2013 r. upłynie 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez policjanta pełnienia służby z powodu choroby, w związku z czym, mając na względzie dyspozycję art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, w dniu [...] października 2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia W. P. ze służby w Policji. W okresie od [...] grudnia 2012 r. policjant nieprzerwanie nie pełni służby z powodu choroby przedkładając na tą okoliczność zaświadczenia lekarskie. Ponadto w poprzedzającym okresie, tj. od [...] stycznia do [...] grudnia 2012 r. policjant przebywał na zwolnieniach lekarskich przez [...] dni. Taka skala nieobecności w służbie dezorganizuje pracę rewiru [...] , gdzie policjant był mianowany do służby. Nadto w uzasadnieniu organ wskazał, że decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność uporządkowania sytuacji kadrowej w komórce, w której pełnił służbę skarżący. W związku z powyższym odwołaniem organ I instancji - Komendant Miejski Policji w G., Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 132 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 6f ustawy z o Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W. P. wezwał Komendanta Miejskiego Policji w G. do zapłaty oraz do wydania decyzji. Ponadto skarżący wniósł o przywrócenie go do służby w Policji na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, ewentualnie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, a także wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Komendant Miejski Policji w G., ustosunkowując się do ww. pisma skarżącego, w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wyjaśnił, że w związku z uchyleniem decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek złożenia przez niego odwołania i weryfikacji decyzji w trybie autokontroli, nie doszło do zwolnienia policjanta ze służby, w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 42 ustawy o Policji, a w konsekwencji brak podstaw do jakiegokolwiek odszkodowania, albowiem nie zaistniała sytuacja przywrócenia do służby. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W. P. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej (ww. pisma) Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. i przyznanie "prawa do odszkodowania w wysokości jednomiesięcznego świadczenia pieniężnego wraz z dodatkami o charakterze stałym" równego na stanowisku zajmowanym przez niego przed zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez jego wadliwą wykładnię i odmowę wypłaty odszkodowania z powodu wadliwego zwolnienia go ze służby w Policji, nadto zarzucił organowi naruszenie art. 132 § 1 i art. 110 k.p.a., poprzez uznanie, że zastosowanie autokontroli przez organ wyłącza możliwość zastosowania art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego pismo Komendanta Miejskiego Policji z [...] grudnia 2013 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną, w której organ odmawia wypłaty przysługującej policjantowi należności, stąd też zasadnym jest złożenie odwołania. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w B. w zaskarżonym do Sądu piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, odszkodowanie przysługuje policjantowi przywróconemu do służby za okres pozostawania poza służbą. Podał, że Rozkaz Personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji o zwolnieniu ze służby zawiera w uzasadnieniu informację o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., natomiast w osnowie oraz w podstawie prawnej brak jest takich zapisów, co stanowi wadę prawną tej decyzji. Stąd ww. decyzja, w ocenie organu II instancji, nie zawiera rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji zaś w dniu [...] grudnia 2013 r., z uwagi na złożenie odwołania od decyzji, skarżacy nie został zwolniony ze służby i nie pozostawał poza służbą, w związku z czym nie mógł zostać do niej przywrócony. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie jest bezpodstawne. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w sprawie, tj.: 1. art. 42 ust. 5 i dalej ustawy o Policji, poprzez odmowę wypłaty odszkodowania z powodu wadliwego zwolnienia go ze służby w Policji, 2. art. 108 k.p.a. i nast., poprzez uznanie, że Rozkazowi Personalnemu Komendanta Miejskiego Policji w G. Nr [...] nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i w konsekwencji uznanie, że brak jest tym samym podstaw do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ celowo nie nazywa swojego rozstrzygnięcia "decyzją". W istocie jednak obydwa rozstrzygnięcia są decyzjami, bowiem zawierają wszelkie elementy wymagalne dla tego rodzaju aktu administracyjnego. To treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono warunki decyzji z art. 107 § 1 k.p.a. Za chybione należy uznać zdaniem skarżącego również twierdzenie organu II instancji zmierzające do uznania, że Rozkazowi Personalnemu Nr [...] nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ nie zostało to wyeksponowane w jego osnowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie doszło do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarówno osnowa omawianej decyzji administracyjnej, jak również powołanie podstawy prawnej, nie zawierają informacji o nadaniu decyzji takiego rygoru. Informacja w tym zakresie znajduje się dopiero w uzasadnieniu decyzji, a i tu nie spełnia wymogów zakreślonych art. 108 k.p.a., a mianowicie nie zawiera wskazania istotnego powodu spośród wyszczególnionych we wskazanym przepisie uzasadniającego nadanie rygoru. W konsekwencji powyższego nadanie rygoru, również jako merytorycznie błędne, było zdaniem organu bezskuteczne. Ponadto organ podniósł, że skarżący w miesiącach [...] 2013 r. - [...] 2014 r. otrzymał pełne uposażenie jako policjant pozostający w służbie, a zatem nie poniósł żadnej szkody finansowej na skutek wydania, a następnie uchylenia rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Przedmiotem skargi do sądu skarżący uczynił pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzające je pismo Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r., w których orzekające organy powołując brzmienie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, w istocie orzekły o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania skarżącego poza służbą argumentując, że świadczenie to skarżącemu nie przysługuje, bowiem nie został on zwolniony ze służby i tym samym nie mógł zostać do niej przywrócony. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwanej k.p.a.), decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jak się powszechnie przyjmuje, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. np. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, wyrok NSA z 14.03.2013 r., II OSK 2663/12, LEX nr 1340249). Podkreślenia wymaga, że brak niektórych składników decyzji, w określonym rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1-3 k.p.a., nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji. W wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie, że takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (por. wyrok SN z 28.11.1990 r. III ARN 30/90, OSP 1991, z. 7, poz. 171, z glosą W. Tarasa). Na gruncie powyższego wskazać należy, że zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. zawierają elementy konieczne, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., by móc uznać, że powołane rozstrzygnięcia są w istocie decyzjami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł być uwzględniony, ponieważ decyzje jako takie podlegają kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.). Z kolei odnosząc się do kwestii związanych z tym, czy Rozkazowi Personalnemu Nr [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co ma znaczenie dla możliwości ewentualnego zastosowania art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, należy przytoczyć treść art. 108 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Z kolei w myśl art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Z brzmienia § 3 ww. przepisu wynika zaś, że przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) (pkt 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarżący powołanym rozkazem został zwolniony ze służby z dniem [...] grudnia 2013 r., jak wynika to z rozstrzygnięcia organu, bowiem decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny mimo, że nie jest jeszcze ostateczna. Błędne jest twierdzenie organu, że skoro informację o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zawarto jedynie w uzasadnieniu decyzji (rozkazu), a nie również w podstawie prawnej i sentencji, to rygor, jako błędnie nadany, nie obowiązuje. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 26.04.2012 r., II OSK 250/11, LEX nr 1296083, co do zasady uzasadnienie decyzji administracyjnej nie posiada samodzielnego bytu prawnego, chociaż nie można wykluczyć sytuacji, że organ administracji zamieści w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcie, które powinno znaleźć się w sentencji, co właśnie miało miejsce w analizowanej sprawie. Sam więc fakt zawarcia rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie dyskwalifikuje jego skuteczności. Nie jest to działanie prawidłowe, jednak rozstrzygnięcie takie należy uznać za obowiązujące. Wbrew twierdzeniom organu z uzasadnienia analizowanego rozkazu wynikają powody, dla których została mu nadana klauzula natychmiastowej wykonalności. Nie był to więc swego rodzaju oczywisty błąd organu, ale świadomie podjęte rozstrzygnięcie znajdujące swoje uzasadnienie, jak wskazał organ, w konieczności uporządkowania spraw kadrowych w jednostce spowodowanych długotrwałą nieobecnością skarżącego. Również argumentacja organu, że rozkazowi nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ jego nadanie było nieprawidłowe merytorycznie, jest błędna. W takiej sytuacji, podzielając argumenty organu, każde rozstrzygnięcie organu merytorycznie błędne, należałoby uznać za nieistniejące. Jest to rozumowanie absurdalne i jako takie nie mogło znaleźć aprobaty Sądu. W konsekwencji przyjęcia błędnego założenia odnośnie braku obowiązywania klauzuli natychmiastowej wykonalności organ niewłaściwie uznał, że skarżący nie został zwolniony ze służby z dniem wskazanym w rozkazie, tj. [...] grudnia 2013 r. i nie mógł, w ocenie organu, mieć do niego zastosowania art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Z brzmienia powołanej regulacji (art. 42 ust. 5 ustawy o Policji) wynika, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem. Jednakże pomimo tego, że skarżący pozostawał poza służbą (gdyż został z niej zwolniony, a następnie przywrócony), roszczenie o przyznanie odszkodowania za okres pozostawania poza służbą nie przysługuje mu. Podkreślenia wymaga, że w tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Istotny jest zatem cel powołanego przepisu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie: z 29.06.2010 r., sygn. II SA/Wa 396/10 i z 7.06.2011 r., sygn. II SA/Wa 392/11, z 29.11.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1611/07), że organ, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, powinien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodował zwolnieniem funkcjonariusza ze służby. Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej. Podkreślić należy, że organ w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2014 r. w obszernym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia podał, że skarżący w miesiącach od [...] 2013 r. do [...] 2014 r. otrzymał pełne uposażenie, jako policjant pozostający w służbie, nie ponosząc szkody finansowej na skutek wydania rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby w Policji. W konsekwencji skoro skarżący otrzymał wynagrodzenie, to roszczenie o wypłatę odszkodowania za okres pozostawania poza służbą uznać należy za niezasadne. Podkreślić trzeba, że głównym kryterium decydującym o przyznaniu świadczenia pieniężnego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji jest zrekompensowanie straty finansowej wynikającej z faktu zwolnienia ze służby. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują zaś, że skarżący otrzymywał pełne uposażenie, jak policjant pozostający w służbie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, zwracając uwagę na cel regulacji będącej podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć, stwierdzić należy, że odszkodowanie za czas pozostawania poza służbą skarżącemu nie przysługuje. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.