II SA/Wa 396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.) Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania M. N. uchylił w całości decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i przyznał M. N. świadczenie pieniężne za okres dwóch miesięcy pozostawania poza służbą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2454/04 uchylił rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2004 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zwolnieniu M.N. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1146/05 odrzucił skargę kasacyjną. W związku z przywróceniem do służby Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przyznał M. N. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości, to jest za okres 6 miesięcy. Jednocześnie organ ten, rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r., zwolnił funkcjonariuszkę ze służby w Policji z dniem 31 marca 2007 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił powyższy rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił tę datę na dzień 31 maja 2007 r., utrzymując w mocy rozkaz organu I instancji w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1135/07 uchylił wyżej opisane rozkazy personalne. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 370/08. M. N. została zatem ponownie przywrócona do służby i w związku z tym Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przyznał M.N. świadczenie pieniężne za okres dwóch miesięcy pozostawania poza służbą, pomniejszając to świadczenie o następujące należności wypłacone policjantce z tytułu: odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 31 maja 2007 r.; ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy za rok 2007. Zaznaczyć tu należy, iż Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zwolnił funkcjonariuszkę ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2009 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. Od decyzji w sprawie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą M. N. odwołała się do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił w całości decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. i przyznał M. N. świadczenie pieniężne za okres dwóch miesięcy pozostawania poza służbą. Organ II instancji stwierdził brak kognicji organów Policji do dokonywania pomniejszeń świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą o należności wypłacone policjantce z tytułu: odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 31 maja 2007 r. i ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy za rok 2007, wskazując jednocześnie na brak w przepisach ustawy o Policji oraz w aktach wykonawczych regulacji uprawniającej lub zobowiązującej organ do takiego pomniejszenia. Zdaniem Komendanta Głównego Policji dochodzenie przez organ powyższych należności jest możliwe jedynie w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Natomiast w zakresie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą organ II instancji przyznał to świadczenie jedynie w wysokości za dwa miesiące, twierdząc, iż mieści się ono w granicach przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i uwzględnia wszystkie okoliczności sprawy. Wskazywał na wcześniejsze, uzyskiwane przez policjantkę różne świadczenia, to jest: poprzednio pobrane świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w pełnej wysokości (w związku z przywróceniem do służby na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2454/04); przyznanie nagrody rocznej w wysokości 6/12 jednomiesięcznego uposażenia za rok w którym przyznano wyżej opisane świadczenie; pobieranie policyjnej renty inwalidzkiej przyznanej decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na okres jednego roku po zwolnieniu ze służby z dniem 31 sierpnia 2005 r. Komendant Główny Policji argumentował, iż obecnie przyznane świadczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi rekompensatę za nieprawidłowe zwolnienie ze służby i przyznanie go w takiej właśnie wysokości jest usprawiedliwione uprzednio pobieranymi, wyżej opisanymi świadczeniami również związanymi z nieprawidłowym zwolnieniem. Uwzględnić tu należy także fakt przekroczenia przez M. N. terminu zgłoszenia gotowości do służby po przywróceniu jej do służby. M. N.w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji, wskazując, iż z uwagi na znaczny czas pozostawania poza służbą organ powinien przyznać jej świadczenie określone w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji w pełnej wysokości to jest za okres 6 miesięcy. Za przyznaniem świadczenia w tej wysokości przemawia także jej sytuacja rodzinna. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż okres pozostawania poza służbą nie jest przesłanką decydującą o wysokości przedmiotowego świadczenia, istotny jest tu sprawiedliwościowy aspekt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga, co do swojej istoty, zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą stanowi art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter rekompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Innymi słowy, organ winien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodowały zwolnienie funkcjonariusza ze służby, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych już po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych. Nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach decydującym kryterium, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby. Każdorazowe przywrócenie policjanta do służby powoduje powstanie po stronie organu obowiązku przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie niemożności dokonywania przez organ w trybie administracyjnym potrąceń od przedmiotowego świadczenia innych należności. W tym zakresie organ może dochodzić swoich należności przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie organ zbadał i przywołał okoliczności dotyczące uzyskiwania przez policjantkę różnych świadczeń finansowych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2004 r. i związanych z przywróceniem do służby w wyniku uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu. Zatem, organ zajmował się badaniem sytuacji osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia (31 sierpień 2004 r.) do dnia przywrócenia do służby mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2454/04. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy świadczenia pieniężnego z tytułu innego okresu pozostawania M. N. poza służbą, to jest okresu od dnia ponownego zwolnienia ze służby z dniem 31 maja 2007 r. (rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r.) do dnia przywrócenia jej do służby z dniem 16 lutego 2009 r. (uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1135/07). Dlatego też niezrozumiałe jest powoływanie przez organ faktu pobierania przez skarżącą policyjnej renty inwalidzkiej, przyznanej decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na okres jednego roku po zwolnieniu ze służby z dniem 31 sierpnia 2005 r., albowiem wypłata tego świadczenia zakończyła się dużo wcześniej niż data ponownego zwolnienia ze służby. Także fakt wypłaty odszkodowania za poprzednie wadliwe zwolnienie ze służby nie może stanowić podstawy do miarkowania świadczenia z tytułu ponownego wadliwego zwolnienia. Takie rozumowanie jest tu w ogóle niedopuszczalne, albowiem niwelowałoby charakter rekompensacyjny świadczenia określonego w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i przeczyło celowi takiej regulacji. Pomocny dla właściwego rozumienia zasad miarkowania przez organ wysokości przedmiotowego świadczenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1611/07 (publikowany: LEX nr 501182), a zwłaszcza jego uzasadnienie. Z tych też wyżej wskazanych przyczyn niniejsza sprawa nie została przez organ prawidłowo rozpatrzona i dlatego skarga jest zasadna. Komendant Stołeczny Policji ponownie rozpatrzy niniejszą sprawę, kierując się poniższymi wskazaniami: Szczególnie godna podkreślenia jest potrzeba analizowania sytuacji finansowej skarżącej od daty zwolnienia jej ze służby w dniu 31 maja 2007 r. do daty przywrócenia do służby w dniu 16 lutego 2009 r., a zatem przez okres ponad dwudziestu miesięcy. W tej materii organ powinien ustalić jakie, przez jaki okres i w jakiej wysokości otrzymała M. N. ze strony Policji świadczenia finansowe po dniu 31 maja 2007 r. i rozważyć w jakim zakresie świadczenia te rekompensowały skarżącej skutki finansowe pozostawania w powyższym okresie poza służbą i dopiero po dokonaniu takich ustaleń przystąpić do miarkowania, zgodnie z zasadami art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, należnego jej świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą od dnia 31 maja 2007 r. do dnia 16 lutego 2009 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.