I OSK 370/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski del.WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1135/07 w sprawie ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1135/07 uchylił zaskarżony przez M. N. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r., działając na podstawie art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił M. N. ze służby w Policji, z dniem 31 marca 2007 r. W uzasadnieniu podał, iż wymieniona nie zgłosiła, w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2454/04, uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby w Policji, gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Zgłoszone pismem z dnia 2 sierpnia 2005 r. żądanie przywrócenia do służby było przedwczesne z uwagi na złożoną od powyższego wyroku skargę kasacyjną, natomiast prośba policjantki z dnia 7 listopada 2006 r. o realizację prawomocnego już wyroku została wniesiona po upływie 5 miesięcy od dnia ogłoszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 17 maja 2006 r. postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej i nie mogła być, zdaniem organu I instancji, uznana za wypełniającą dyspozycję art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Rozpoznając odwołanie M. N. od powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne, natomiast jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 cyt. ustawy. Organ odwoławczy, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1550/04, podał, iż przywrócenie do służby następuje w dniu ogłoszenia wyroku sądu o uchyleniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji. Z tym też dniem rozpoczyna się bieg terminu określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji do zgłoszenia gotowości do służby. Stosowny rozkaz personalny wymagany jest jedynie w zakresie mianowania na dane stanowisko, tj. stanowisko równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem ze służby. W przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny w dniu 17 maja 2006 r. Tak więc, w ocenie organu odwoławczego, Komendant Stołeczny Policji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu, że pismo M. N. z dnia 2 sierpnia 2005 r. należało uznać za przedwczesne, albowiem zostało złożone, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie był jeszcze prawomocny. Prośba zainteresowanej o realizację prawomocnego wyroku Sądu, skierowana do Komendanta Stołecznego Policji w dniu 7 listopada 2006 r., nie stanowiła zgłoszenia gotowości do służby, a ponadto została wniesiona po ponad 5 miesiącach od dnia ogłoszenia rozstrzygnięcia Sądu o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Skoro M. N. w ciągu 7 dni od przywrócenia jej do służby nie zgłosiła gotowości niezwłocznego jej podjęcia, Komendant Stołeczny Policji nie miał innej możliwości prawnej niż rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust 3 przywołanej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie przez M. N. w terminie odwołania od rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji, albowiem rozstrzygnięciu temu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., jak również nie podlegało ono natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W związku z tym, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania organ uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił datę zwolnienia na dzień 31 maja 2007 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N., zarzuciła wydanym w sprawie rozkazom błędy w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz art. 186 § 1 Kodeksu pracy, wniosła o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2454/04, wydany w sprawie ze skargi M. N. na decyzję - rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2004 r. , uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, reaktywował stosunek służbowy i M. N. przysługiwało prawo powrotu do służby na stanowisko równorzędne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że spornym zagadnieniem w sprawie jest, czy skarżąca zgłosiła gotowość podjęcia służby w terminie siedmiodniowym, o którym mowa w art. 42 ust.2 ustawy o Policji. Zdaniem tego Sądu organ błędnie przyjął, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. uprawomocnił się z dniem 17 maja 2006 r. tj. w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w sprawie sygn. akt I OSK 1146/05 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji. Wniesienie bowiem środka odwoławczego po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalnego nie ma wpływu na datę uprawomocnienia się orzeczenia, którego ten środek dotyczy. W związku z tym nie jest nią data uprawomocnienia się postanowienia odrzucającego ten środek odwoławczy, lecz data pierwszego dnia po upływie terminu do jego wniesienia. Po odrzuceniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2006 r., stwierdził, że wyrok z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2454/04, uchylający rozkaz personalny dotyczący zwolnienia post. M. N. ze służby jest prawomocny od dnia 9 lipca 2005 r. Z tym też dniem, w ocenie Sądu, rozpoczął się bieg terminu z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, do zgłoszenia gotowości podjęcia służby. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy policjantka w terminie 7 dni nie zgłosiła gotowości niezwłocznego podjęcia służby, stosunek służbowy ulegał rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a to oznacza, iż obowiązkiem organu było wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, nie później jednak niż w terminie do 3 miesięcy od dnia, w którym rozpoczął się bieg terminu z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zwolnienie skarżącej nastąpiło rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2007 r., a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art.41 ust.3 w zw. z art.42 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: 1) przekroczenie trzymiesięcznego terminu do zwolnienia policjanta ze służby, w sytuacji istnienia oświadczenia woli z zaniechania, stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia skuteczne zwolnienie ze służby, 2) termin przewidziany do zwolnienia ze służby należy liczyć od dnia następnego po upływie 7 dni, poczynając od dnia uprawomocnienia się wyroku, na mocy którego policjantka została przywrócona do służby tj. od dnia 9 lipca 2005 r., pomimo iż data ta została określona przez WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2006 r., tj. po zakończeniu postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji dokonując wadliwej wykładni wskazanych powyżej przepisów nie rozważył należycie charakteru prawnego terminu określonego w art.41 ust.3 ustawy o Policji. Termin ten jest terminem ustawowym, skierowanym do organu Policji, ma charakter procesowy. Nie jest terminem prawa materialnego, jak to błędnie przyjął Sąd Wojewódzki, bo przyjęcie takiego stanowiska w razie uchybienia terminowi prowadzi do uznania bezprzedmiotowości postępowania, jego umorzenia i tym samym obejścia obligatoryjności zwolnienia wyrażonej w art.41 ust.3, jak również do wyrażenia zgody na cofnięcie oświadczenia woli, a to jest prawnie niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że kontrolując zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie, dopuścił się sąd I instancji. Dlatego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej winny wskazywać, jak wymaga tego art.174 P.p.s.a., na naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżącej, sąd I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania – zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości dokonania przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Inaczej mówiąc, błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. W niniejszej sprawie błędna wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa polega, według skarżącej, na przyjęciu, że przekroczenie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa we wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach, do zwolnienia policjanta ze służby, w sytuacji istnienia oświadczenia woli z zaniechania, uniemożliwia organowi skuteczne zwolnienie policjanta ze służby. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nietrafny. Wbrew wywodom skarżącego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zakreślony w art.42ust.2 ustawy o Policji termin siedmiodniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy, zaś termin trzymiesięczny, który ustawodawca zakreślił organowi do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby rozpoczyna bieg po upływie terminu zakreślonego policjantowi do złożenia wniosku o gotowości podjęcia służby. Nie budzi też wątpliwości, że 3- miesięczny termin, o którym mowa w art.41 ust.3 ustawy o Policji jest terminem ustawowym, skoro wyznacza go przepis ustawy a zarazem terminem ustanowionym dla organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ocena charakteru prawnego trzymiesięcznego terminu do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. W tej kwestii zacząć należy od wskazania, że istotą terminu materialnego jest to, że ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, zaś termin procesowy to okres do dokonania czynności procesowej. W konsekwencji upływ terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, zaś upływ terminu procesowego powoduje uzależnienie skuteczności czynności prawnej od zachowania terminu. Wypada zauważyć, że również terminy procesowe mają charakter terminów zawitych w tym sensie, że ich bezskuteczny upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania czynności procesowej. Jest jednak generalna zasada ich przywrócenia stronie lub uczestnikowi postępowania ( art.58 k.p.a., 59 k.p.a.). Jednakże dla rozstrzygnięcia, czy termin ma charakter materialnoprawny czy procesowy podstawowe znaczenie ma treść przepisu, który ten termin wyznacza, wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota ( tak: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., III PZP 8/86, publ. OSNC1986/12/194). Stosując powyższe kryterium należy zauważyć, że zamieszczony przez ustawodawcę w art.41 ust.3 ustawy o Policji termin dla organu, w sytuacji złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby ma chronić policjanta przed nadmiernie odległym wydaniem decyzji o zwolnieniu, zaś organowi umożliwić, aby policjant przez trzy miesiące wykonywał obowiązki służbowe. Podobnie w sytuacji niezłożenia przez policjanta oświadczenia o gotowości do służby termin do wydania decyzji zapobiega stanowi niepewności, gwarantuje ukształtowanie praw i obowiązków policjanta w zakreślonym terminie. Termin trzymiesięczny, który wyznacza art.41 ust.3 ustawy o Policji określa granicę czasową procedowania przez organ w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby i ukształtowania w tym czasie praw i obowiązków policjanta. Przyjęcie, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby może nastąpić w każdym czasie, skoro policjant nie złożył oświadczenia o gotowości do podjęcia służby, kłóciłoby się z powyższymi celami i z treścią przepisu mającego charakter normy gwarancyjnej. Dlatego trzymiesięczny termin, który wyznacza art.41 ust.3 ustawy o Policji jest terminem procesowym o charakterze materialnoprawnym. Ogranicza bowiem do trzech miesięcy możliwość dokonania przez organ czynności ( wydania decyzji o zwolnieniu), która dotyczy sfery prawa materialnego – kształtuje prawa i obowiązki wynikające ze stosunku służbowego. Wypada też zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji nie stwierdził, że termin trzymiesięczny do wydania decyzji ma charakter materialnoprawny czy procesowy, lecz uznał, że przekroczenie tego terminu było znaczące i dlatego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.41 ust.3 powołanej wyżej ustawy. Stanowisko Sądu I instancji jest słuszne, bowiem decyzja wydana z naruszeniem przepisu prawa, w tym wypadku art.41 ust.3 ustawy o Policji, nie może pozostawać w obrocie prawnym a Sąd I instancji dokonujący kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mógł zaakceptować rozstrzygnięcia, które wydane zostało z naruszeniem normy prawnej. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że bieg 7 dniowego terminu, o którym mowa w art.42 ust.2, do złożenia przez M. N. oświadczenia woli o gotowości do podjęcia służby, rozpoczął się następnego dnia, licząc od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., uchylającego uprzednio wydane rozkazy w przedmiocie zwolnienia policjantki ze służby. Nie budzi żadnej wątpliwości, że wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uprawomocnił się w dniu 9 lipca 2005 r. Decyzja o zwolnieniu ze służby przez organ I instancji wydana została w dniu [...] marca 2007 r., a zatem jak prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, ze znacznym przekroczeniem terminu przewidzianego w art.41 ust.3 ustawy o Policji. Nie zasługuje także na aprobatę zarzut błędnej wykładni art.41 ust.3 w zw. z art.42 ust.2 ustawy o Policji, polegającej według skarżącej, na przyjęciu przez Sąd I instancji, że trzymiesięczny termin rozpoczął bieg od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. tj. od dnia 9 lipca 2005 r. mimo, że data ta została określona dopiero postanowieniem WSA z dnia 4 sierpnia 2006 r., czyli po zakończeniu postępowania kasacyjnego. Zaistniała w sprawie okoliczność, że trzymiesięczny termin, o którym stanowi art.41 ust.3, upłynął w czasie trwania postępowania kasacyjnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku reaktywującego stosunek służbowy zapadło na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r., zaś decyzja o zwolnieniu ze służby wydana została w dniu [...] marca 2007 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.