I OSK 2386/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 53/14 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od R. L. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 53/14, po rozpoznaniu skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku R. L., z dnia 11 czerwca 2013 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Komendanta Głównego Policji, z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku R. L. z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nr [...], z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Jaworze nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2012, w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. R. L. w dniu 11 czerwca 2013 r. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w dniu 23 września 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 2 grudnia 2013 r. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie jego wniosku z dnia 11 czerwca 2013 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. Organ w uzasadnieniu podał, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję poprzedzającą. Uwzględniając skargę R. L. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nakazanie organowi administracji publicznej przewidzianego prawem działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Podkreślić należy, że celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej) jest m.in. doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Zgodnie z art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Za wypełnienie obowiązku, o którym mowa w § 2 powyżej przytoczonego przepisu, nie można uznać przekazania do Sądu akt sprawy bez kluczowych dla rozstrzygnięcia dokumentów, a w szczególności decyzji potwierdzającej, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest zobowiązany do poszukiwania dokumentów potwierdzających stanowisko organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. To na organie bowiem ciąży obowiązek wykazania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w szczególności, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pomimo, że organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że przedmiotowy wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony, tzn. organ wydał decyzję, to w aktach tej sprawy przekazanych do Sądu brak jest tego potwierdzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo organu z dnia 13 stycznia 2014 r. nie konwaliduje uchybień organu związanych z niniejszą sprawą, związanych z przekazaniem "całych" akt sprawy, co w konsekwencji czyni skargę zasadną. Stwierdzona bezczynność, zdaniem Sądu I instancji, nie ma postaci kwalifikowanej, gdyż wielość spraw skarżącego i ich złożoność powoduje uzasadnioną zwłokę w ich rozpatrywaniu przez organ. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. - w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z akt postępowania administracyjnego znajdujących się w sądzie orzekającym w związku z zaskarżeniem przez R. Lancmana decyzji Komendanta Głównego nr 198, z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymującej decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...]r., z dnia [...] czerwca 2013 r., co doprowadziło do stwierdzenia, że organ nie udowodnił, iż nie pozostaje w bezczynności, i przyjęcie tego założenia w uzasadnieniu wyroku za fakt, i wydania wyroku, który nie może być wykonany. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, bowiem pomimo błędnej argumentacji uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. – to jest nie przekazał skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli działalności organu administracji publicznej, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach bądź też z uwzględnieniem dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 - 5 P.p.s.a. Zawarty w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Skompletowanie bowiem akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, należy do sądu administracyjnego zgodnie z art. 62 pkt 1 P.p.s.a. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - LEX nr 746707). W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji poinformował w odpowiedzi na skargę Sąd pierwszej instancji, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. został rozpoznany (odpowiedź na skargę – karta nr 9 akt sądowych). Ponadto z zarządzenia z dnia 4 lutego 2014 r podpisanego przez sędziego sprawozdawcę wynika, że sprawa II SAB/Wa 53/14 posiada wspólne akta administracyjne ze sprawą II SA/Wa 57/14 oraz że powyższą informację należy odnotować na obwolucie akt obu wymienionych spraw (karta 14 sądowych). W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji Nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r. (karty 34-35 akt administracyjnych). W świetle powyższych okoliczności za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że organ dopełnił obowiązku dostarczenia akt administracyjnych, a w aktach tych znajduje się decyzja Komendanta Głównego Policji, z dnia [...] listopada 2013 r., doręczona Skarżącemu 5 grudnia 2013 r. (karty 33 -35 akt administracyjnych). Powyższe dowodzi tego, że Sąd I instancji orzekał w sprawie na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, pomimo że znajdowały się one w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem działania organu administracyjnego formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej z perspektywy przedstawionych argumentów nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek spośród wymienionych powyżej sytuacji. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że dowód z dokumentu sąd może ale nie musi przeprowadzić, a po wtóre nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z dokumentu, który znajdował się w aktach administracyjnych, tyle że, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten nie zapoznał się z kompletnymi aktami sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.