III SA/Kr 1561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Hanna Knysiak – Molczyk Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2013 r. Nr [....] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013 r. Nr [....] o odmowie przyznania M. K. dodatku mieszkaniowego w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach: M. K. złożyła w dniu 12 lipca 2013 r. do Prezydenta Miasta wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta decyzją wydaną w dniu [....] 2013 r. Nr [...] odmówił skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Odmowa została uzasadniona ustaleniami, że koszty ponoszone przez skarżącą przewyższają koszty rzeczywiste utrzymania mieszkania. Organ I instancji dokonał przy tym wyliczenia średniego trzymiesięcznego dochodu przypadającego na skarżącą, kierując się treścią przepisu art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wskazał, że na dochód skarżącej składa się świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za miesiące kwiecień, maj i czerwiec 2013 r. to jest kwota 1095,23 zł brutto i dodatek pielęgnacyjny w kwocie 203,50 zł, co w sumie daje kwotę 1298,73 zł dochodu miesięcznie. Wyjaśniając kwestię doliczenia dodatku pielęgnacyjnego do dochodu organ wskazał, że art. 3 ust. 3 w sposób zamknięty wymienia, które ze świadczeń nie wlicza się do dochodu na podstawie którego ustala się uprawnienia do dodatku mieszkaniowego. Do dochodu zgodnie z art. 3 ust. 3 nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Organ zaznaczył, że katalog wyłączeń ma charakter zamknięty i dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym katalogu. Stąd organ wliczył kwotę pobieranego przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego do jej dochodu, i na tej podstawie rozstrzygnął o prawie do dodatku mieszkaniowego. Odwołując się od wyżej wskazanej decyzji, M. K., zakwestionowała doliczenie do jej dochodu kwoty pobieranego dodatku pielęgnacyjnego, powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, przytaczając treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09, w myśl której dodatku pielęgnacyjnego określonego w art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przyjęło, że zaskarżona decyzja narusza treść w/w uchwały. Zdaniem organu II instancji, w ponownie wydanej decyzji organ I instancji przy obliczaniu wydatku powinien wziąć "to" pod uwagę ... Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło "potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż wymaga ona przeprowadzenia postępowania w znacznej części". W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wnosząc o "uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji". Zdaniem skarżącej sprawa powinna zostać merytorycznie rozpatrzona przez organ odwoławczy z uwzględnieniem stanowiska uchwały NSA. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona decyzja czyniła zadość zarzutom odwołania skarżącej. Nadto stwierdzono, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, Dyrektor MOPS z upoważnienia Prezydenta wydał w I instancji decyzję z [...] 2013 r., [....], którą przyznano dodatek mieszkaniowy skarżącej uwzględniając jej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ustawa Ppsa) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie ma miejsce poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sprawując tę kontrolę stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa sąd uwzględniając skargę lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik sprawy to istota rozstrzygnięcia o niej zaskarżonym aktem – w niniejszej sprawie – decyzją organu odwoławczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 138 § 2 kpa, a jego istota sprowadza się do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jako Organ odwoławczy uchylając w całości zaskarżoną decyzję nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy wskazaniu z powołaniem na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 8/09 (O NSA i WSA z 2010 r. nr 2, poz. 21), że przysługujący skarżącej dodatek pielęgnacyjny nie powinien być wliczany do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (obecnie Dz.U. 2013.966 j.t.). Wynikający ze skargi zarzut naruszenia prawa, sprowadza się do stanowiska, że w sprawie Organ odwoławczy mógł oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a zatem, że wynik sprawy byłby inny. Wgląd w motywy zaskarżonej decyzji dowodzi, że jedynym wskazaniem dla organu I instancji było "wzięcie pod uwagę powołanej uchwały przy obliczaniu wydatków". Ograniczając się do stwierdzenia, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w "znacznej części", organ odwoławczy nie wskazał, żadnych okoliczności, które winny być przedmiotem ustaleń. W dacie podjęcia zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 138 § 2 kpa w brzmieniu nadanym z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011.618 ze zm.). Przepis ten w nowym brzmieniu stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwraca się uwagę w piśmiennictwie (Por. Andrzej Wróbel komentarz do art. 138 kpa LEX/el 2014), że w związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Z nowego brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa wynika, że podstawę do wydania decyzji kasacyjnej opartej na tym przepisie stanowi łączne spełnienie dwóch przesłanek; a) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, oraz b) - na co wskazuje spójnik "a" – ustalenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie każde zatem naruszenie postępowania jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji kasacyjnej, ale tylko takie, które jest połączone z koniecznością poczynienia dalszych ustaleń, których wymaga zakres sprawy a istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Podkreślił to NSA w wyroku z 25.09.2012 r. II OSK 1861/11 (LEX nr 1251866). Należy też mieć na uwadze, że wprowadzona od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacja przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie objęła m.in. przepisu art. 136 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle określonych przepisami art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in princp. kompetencji organu odwoławczego, przewidziana art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie może być rozumiana w ten sposób, że niezależnie od podstaw czyniących odwołanie uzasadnionym, organ odwoławczy może podjąć decyzję kasacyjną, opartą na przepisie art. 138 § 2 kpa. Jeszcze na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 kpa w piśmiennictwie (Por. Andrzej Wróbel j.w.) i w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 8.05.2007, I OSK 1859/06, LEX nr 338621) przyjęte było jednolite stanowisko, że naruszenie zasady dwuinstancyjności przez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, miałoby miejsce wówczas gdyby w postępowaniu przed organem I instancji w ogóle nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, lub "znacznej jego części". Obecne brzmienie art. 138 § 2 zd. I kpa wskazuje, że intencją ustawodawcy jest sprecyzowanie podstaw decyzji kasacyjnej przez wprowadzenie wymogu współzaistnienia przesłanki naruszenia przepisów postępowania i konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie faktycznym, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja nie wskazuje na jakiekolwiek okoliczności, które organ odwoławczy uznał za uchybienie przez organ I instancji przepisom postępowania, a w szczególności na niewyjaśnienie sprawy w niezbędnym zakresie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikają motywy, którymi kierował się wliczając do dochodu skarżącej dodatek pielęgnacyjny. W istocie z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie są niedostatki w zakresie ustaleń faktycznych – gdyż fakt pobierania dodatku pielęgnacyjnego nie jest sporny – ale kwestia oceny prawnej, czy objęty jest on dyspozycją art. 3 ust. 3 zd. II ustawy o dodatkach mieszkaniowych i nie podlega wliczeniu do dochodu. Na tle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 zd. II kpa, zgodnie z którym przekazując sprawę, organ (odwoławczy) powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu spraw, nadal aktualne jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. II GSK 9/11 (LEX nr 112155). Zgodnie z tym wyrokiem decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 kpa ma charakter procesowy, nie kształtuje stosunku materialno-prawnego, a organ I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Prawne związanie wskazaniami organu I instancji dotyczyć ma okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę. Wskazanie zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ma "wziąć pod uwagę" treść powziętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09, nie nadaje temu wskazaniu charakteru wiążącego organ treścią samej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym wskazaniem decyzja Organu odwoławczego nie określa "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" a koniecznego do wyjaśnienia ani też nie wskazuje naruszonych przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynikają zatem mające łącznie wystąpić przesłanki decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 zd. I w postaci naruszenia przepisów postępowania przy niewyjaśnieniu sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Oparcie decyzji o procesowych skutkach na przepisie art. 138 § 2 kpa bez zaistnienia przesłanek do wydania takiej decyzji, stanowi uchybienie przepisom postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. 2012 poz. 270 ze zm.)) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uwzględnienie skargi. Za podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji brał Sąd stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Okoliczność, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed rozstrzygnięciem o skardze, organ I instancji wydał ponowną decyzję z dnia [...] 2013 r., nie mogła mieć doniosłości prawnej dla niniejszego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie cofnęła skargi, a zatem postępowanie sądowo-administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Nie zachodzi także bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa czyli tzw. innych przyczyn, skoro wydanie decyzji z [...] 2013 r. nie eliminowało z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej, a kontrola zaskarżonej decyzji nie stała się zbędna ani niedopuszczalna. Natomiast ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji z [...] 2013 r. rozważy organ odwoławczy czy nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.