II SA/Bd 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku T. K. prowadzącego Indywidualną Praktykę Lekarską i Zarządzanie Jednostkami [...] Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] (po wcześniejszym uchyleniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki 102/1 w [...], uznając część zamierzenia inwestycyjnego jako budowlę z zakresu infrastruktury technicznej, i wskazując na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, że elektrownie wiatrowe należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ww. ustawy z 27 marca 2003 r.; zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia nie może być uzależnione od spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Nadto wskazano na uchybienie proceduralne dotyczące ustalenia kręgu osób posiadających interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Skargę na tę decyzję złożyli W. T., F. K. i M. K., wskazując na niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. Wg skarżących stanowisko organu II instancji uznające elektrownie wiatrowe jako urządzenia infrastruktury technicznej, a co za tym idzie zwolnienie tej inwestycji z wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r., stanowi rażące naruszenie prawa. Prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 16 maja 2011 r. odrzucono skargę wobec M. K. i F. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznał skargę W. T. i wyraził pogląd, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, elektrownia wiatrowa nie stanowi inwestycji celu publicznego i na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zamiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Sąd zarzucił, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii dotyczących oddziaływania zamierzonej inwestycji w granicach wyznaczonych odrębnymi przepisami i nie ustalił pełnego kręgu osób posiadających interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego dotyczącego zaliczenia elektrowni wiatrowej do urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie braku po myśli art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczności badania spełnienia dwóch pierwszych warunków do wydania pozytywnej decyzji, określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy. Siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Siłownia wiatrowa jest obiektem budowlanym a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów np. takich, jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mógłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią więc całość techniczno - użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej. Czym innym jest natomiast to, czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać odbiorcy. Kwestia ta jednak nie wpływa na sposób zdefiniowania siłowni wiatrowej. Sąd podkreślił, że to właśnie linie przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do siłowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie. Skoro sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koniecznym jest więc spełnienie przez sporną inwestycję warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. W tych okolicznościach wyrokiem z 20.10.2011 r. sygn. akt 371/11 uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych, wyrokiem NSA z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 567/12 uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd odmienny od tego jaki wyraził Sąd I instancji w swoim wyroku. Uznaje się bowiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10). Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednak definicję tę można zbudować bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.). Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym także wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Powyższe rozważania nie stoją na przeszkodzie uznania elementów elektrowni wiatrowej za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a co za tym idzie nie mają też wpływu na kwestię ewentualnej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tego typu inwestycji. Zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako urządzenia infrastruktury technicznej służyło bowiem wyłącznie badaniu dopuszczalności posadowienia inwestycji w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. W tych okolicznościach, wobec uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, w związku z wydaniem przez SKO decyzji [...] r. organ I instancji przystąpił do ponownego rozpoznania sprawy. Decyzją z [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MV na terenie działki 102/1, gdyż 26 czerwca 2013 r. Rada Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy [...] dotyczący wsi [...] (uchwała Nr XIX/268/2013 ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Kuj. Pom. z 4 lipca 2013 r., obowiązuje od 18 lipca 2013 r.), który obejmował działkę o numerze 102/1 w [...]. Organ powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 oraz 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. wykluczające możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy istnieje plan miejscowy, uznał, że procedura postępowania zmierzająca do wydania decyzji o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa. W tych okolicznościach organ na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie. Odwołanie od tej decyzji złożył T. K., uznając że brak jest przesłanek do umorzenia postępowania, gdyż doszło do opóźnienia w zakończeniu postępowania a opóźnienie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu. Odwołujący się zarzucił, że organ pominął fakt, że wniosek o wydanie decyzji został złożony w grudniu 2009 r. a decyzje organu I instancji były wielokrotnie uchylane. Postępowanie toczyło się prawie 4 lata. Akta sprawy wraz z wyrokiem NSA wpłynęły do organu już 25 czerwca 2013 r., tj. dzień przed tym jak Rada Gminy podjęła uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu. Informacja o tym fakcie nie została przekazana radnym a organ nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z treścią wyroku NSA. W dalszej części odwołania zarzucono, że organ nie zawiesił też postępowania i nie poinformował skarżącego, że po uchwaleniu planu, wniosek będzie bezprzedmiotowy. Odwołujący podkreślił, że wszczęcie procedury planistycznej było działaniem fakultatywnym i odwołujący się nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego załatwienia sprawy. Przekroczony został termin załatwienia sprawy określony w art. 35 kpa. Organ działał opieszale i jego wadliwe działania doprowadziły do nierozpoznania wniosku. Nie uwzględniono też wskazówek NSA zawartych w wyroku a organ jest nim związany, zgodnie z art. 153 ppsa. Te wszystkie okoliczności uniemożliwiają stwierdzenie, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania a okoliczności sprawy pozwalają też na zarzut naruszenia Konstytucji. Odwołujący się podniósł też zarzut nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z uwagi na naruszenie procedury planistycznej. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania nie mogły być kwestie dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania. Organ jest zobowiązany do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, uwzględniając też akty prawa miejscowego, do których na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Związanie orzeczeniem Sądu na podstawie art. 153 ppsa dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany stanu prawnego. W przeciwnym razie ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą. Wejście w życie planu miejscowego zamknęło możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy było by obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konkluzji organ stwierdził, że skoro dla terenu objętego wnioskiem uchwalono plan miejscowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ dodał również, że legalność uchwały w przedmiocie planu miejscowego nie jest ani zagadnieniem wstępnym dla rozpoznawanej sprawy, by w grę mogło wchodzić zawieszenie postępowania, ani organ rozpoznający sprawę nie jest właściwy dla oceny legalności uchwały. Decyzja SKO została zaskarżona do Sądu przez T. K. W skardze zarzucił on naruszenie art. 105 § 1, art. 6 i art. 9 kpa w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie. W sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że do opóźnienia w zakończeniu postępowania administracyjnego naruszającego zasady wynikające art. 12 i art. 35 kpa doszło wskutek działania i błędów proceduralnych organu administracji publicznej. W świetle zaufania do organów państwa nie może to powodować, że jedynym podmiotem ponoszącym negatywne konsekwencje w postaci braku możliwości realizacji planowanej inwestycji jest skarżący i podmioty zamierzające realizować z nim zamierzenie inwestycyjne. Organ nie poinformował skarżącego zgodnie z art. 9 kpa o wpływie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego na toczące się postępowanie administracyjne. W ocenie skarżącego naruszono także art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie oraz niezawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego celem zbadania legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postępowania w przedmiocie opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie podziela poglądu, że organ odwoławczy nie był władny badać i ocenić przewlekłości postępowania lub bezczynności. Podtrzymano też zarzut nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie procedury planistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania. Kwestia legalności uchwały zdaniem skarżącego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, należało więc zbadać zgodność jej z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "Kpa") oraz właściwymi przepisami prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Działka na której przewidywano realizację inwestycji została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 dalej zwaną "u.p.z.p.")stanowią, że tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Stosownie do art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 upzp ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 upzp). Tym samym od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, gdyż staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach został złożony gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie istniał. Został on uchwalony 26 czerwca 2013 r. Skoro plan ten wszedł w życie, to organ utracił kompetencję do merytorycznego rozpoznania wniosku i ustalenia warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. Prawidłowo zatem organ ocenił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero prawomocne stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy przez organ nadzoru (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594) lub Sąd (art. 147 § 1 ppsa) pozbawia go mocy obowiązującej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zarówno w dacie wydania decyzji przez SKO, jak i wyroku przez WSA, plan zagospodarowania przestrzennego obszaru na którym znajduje się działka skarżącego obowiązywał. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie naruszyły prawa i słusznie uznały, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość uniemożliwiał merytoryczne załatwienie wniosku. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostają zarzuty skargi. Organ działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Stosowanie prawa nie jest uzależnione od okoliczności na które powołuje się skarżący tj. upływ czasu od złożenia wniosku, brak zawinienia skarżącego w sprawnym załatwieniu sprawy, opieszałość działania organu. Dodatkowo wszelkie uchybienia procedury Sąd może wziąć pod uwagę o ile mają wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ rozpoznający sprawę nie jest też władny do rozstrzygania o ważności aktu prawa miejscowego. Co do związania organu orzeczeniem NSA o czym stanowi art. 153 ppsa, to organ słusznie zwrócił uwagę na zmianę okoliczności w chwili orzekania. W związku z uchwaleniem planu miejscowego upadła podstawa do orzekania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą tylko w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.