V SAB/Wa 61/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - asesor WSA Marta Sarnowiec-Cisłak po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie wydania decyzji postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru Opłat Sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 maja 2025 r. pod pozycją 19455. [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka, strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: organ; NCBiR), polegającą na braku wydania przez NCBiR decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W związku z powyższym spółka wniosła o: - zobowiązanie organu do stwierdzenia, że strona nie jest zobowiązana do zwrotu świadczenia pieniężnego w kwocie 708.750,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych; - orzeczenie o nieistnieniu obowiązku strony do zwrotu na rzecz organu świadczenia pieniężnego w kwocie 708.750,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych; - ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków - zobowiązanie organu do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków - w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądowego; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 30.000,00 zł; - przyznanie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata; - przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi (tj. wydruku informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS, umowy z dnia 14 czerwca 2019 r. o dofinansowanie projektu, Przewodnika Kwalifikowalności kosztów NCBiR z dnia 29 października 2019 r. oraz pism stanowiących wymianę korespondencji między NCBiR i skarżącą). W treści skargi strona wyjaśniła m. in., że w dniu 14 czerwca 2019 r. zawarła z NCBiR umowę o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. W dniu 21 czerwca 2023 r. organ zakwestionował w części wniosek spółki o płatność (z uwagi na niespełnienie warunków kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie eksperta). W dniu 12 kwietnia 2024 r. NCBiR wezwał stronę do zwrotu środków, zaś w dniu 5 lipca 2024 r. poinformował stronę o zaległości głównej w kwocie 708.750,00 zł oraz naliczonej zaległości odsetkowej w kwocie 266.741,00 zł, wskazując, że spółce nie zostanie wypłacone dalsze dofinansowanie w kwocie 104.066,31 zł. Organ, mimo wniesionego przez spółkę ponaglenia z dnia 9 lipca 2024 r., dotychczas nie wydał decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zdaniem spółki, posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). albowiem organ jest władny do rozstrzygnięcia o jej uprawnieniu lub obowiązku, co wynika z art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530; dalej: u.f.p.). Organy administracji publicznej są zaś zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminach przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono ponadto argumentację, mającą świadczyć o prawidłowej kwalifikacji wydatków na wynagrodzenie eksperta (wspólnika spółki). W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, domagając się przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów dotyczących umowy o dofinansowanie i jej realizacji oraz korespondencji między spółką a organem. W ocenie NCBiR, skarga wniesiona w tej sprawie jest niedopuszczalna bowiem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu środków dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Istota żądania spółki sprowadzała się do stwierdzenia stanu bezczynności NCBiR, polegającego na niewydaniu decyzji w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. Stosownie do art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (a więc w szczególności w sprawach skarg na bezczynność w postaci niewydania decyzji). Jakkolwiek ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia bezczynności, to należy odwołać się w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie w procesie wydawania decyzji, której brak stanowi podstawę złożonej przez spółkę skargi na bezczynność (zob. art. 67 ust. 1 u.f.p., który przewiduje, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, nieuregulowanych w u.f.p., stosuje się przepisy k.p.a.). Taki kierunek interpretacji pojęcia bezczynności, odwołujący się do definicji kodeksowej, jest akceptowany w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że objęta kognicją sądu administracyjnego bezczynność stanowi poddane kontroli sądu stany bezczynności, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. szerzej uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ustawodawca utożsamia stan bezczynności z sytuacją, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Regulacje zawarte w art. 35 k.p.a. zastrzegają, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), przy czym w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Terminy przewidziane w art. 36 k.p.a. to terminy wyznaczane przez organ w toku prowadzonego (przedłużającego się) postępowania, o których organ ma obowiązek zawiadomić stronę. W świetle powołanych unormowań nie sposób mówić o uchybieniu narzuconym w k.p.a. terminom załatwienia sprawy, jeśli nie toczy się żadne postępowanie przed organem (a tym samym terminy te nie rozpoczęły w ogóle biegu). Potwierdza to wprost sformułowanie art. 37 § 3 k.p.a., który zastrzega, że ponaglenie wnosi się "do organu prowadzącego postępowanie" (pkt 2), bądź do organu wyższego stopnia "za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie" (pkt 1). Biorąc pod uwagę tak ukształtowaną definicję bezczynności, rolą sądu rozpatrującego skargę w tym przedmiocie (w zarzucanej przez spółkę postaci) jest sprawdzenie, czy organ nie wydał decyzji, mimo ciążących na nim terminów załatwienia sprawy. Oznacza to, że warunkiem wstępnym otwierającym możliwość merytorycznego badania zasadności skargi na bezczynność jest toczące się postępowanie administracyjne, w którym aktualizują się terminy załatwienia sprawy, o jakich mowa powyżej. W niniejszej sprawie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania do zwrotu. Jak można wnioskować z treści załączonej do skargi i odpowiedzi na skargę korespondencji, między stronami umowy o dofinansowanie toczy się jedynie postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące wykonania owej umowy. Nie jest natomiast kwestionowane, że NCBiR wystosował do spółki w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwanie do zwrotu środków otrzymanych tytułem dofinansowania. Stosownie do zawartej w powołanym przepisie regulacji, w razie stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (tj. wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem bądź z naruszeniem procedur lub pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości), właściwa instytucja wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie wyznaczonego 14-dniowego terminu, właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. Decyzji takiej nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (art. 207 ust. 10 u.f.p.). Nie może ulegać wątpliwości, że wystosowanie wezwania w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p., mimo iż stanowi warunek dalszego procedowania przez organ (instytucję), nie wszczyna postępowania administracyjnego. Wyłączna inicjatywa wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu środków dofinansowania została bowiem powierzona właściwej w sprawie instytucji (organowi) i nie jest obwarowana żadnym konkretnym terminem. Jak podkreślano w orzecznictwie na tle sygnalizowanych przepisów ustawy o finansach publicznych, art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania administracyjnego musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek stron (por. komentarz do art. 61 k.p.a. pod red. prof. dr. hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowskiego). Uwzględniając kontekst normatywny stosunku materialnoprawnego (art. 207 ust. 1-12 u.f.p.), stwierdzić trzeba, że jedynie uprawnionym do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich, po stwierdzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 1, jest właściwa instytucja, w tym instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie (tak w wyroku NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1149/20). NCBiR nie wszczęło postępowania w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, a zatem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym organ mógłby dopuścić się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe oznacza również, że pismo z dnia 9 lipca 2024 r. wniesione przez spółkę do NCBiR nie mogło zostać potraktowane jako prawidłowo złożone ponaglenie, które powinno być skierowane do organu prowadzącego postępowanie w razie przekroczenia terminów załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) i które warunkuje wniesienie skargi na bezczynność w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej względów Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i w konsekwencji orzekł jak w punkcie 1) sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi orzeczono w punkcie 2) sentencji postanowienia zgodnie z art. 232 § 1 i 2 powołanej ustawy.