II GSK 2824/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 389/14 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od K. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 389/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę K. D., uchylając zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) o odmowie przywrócenia K. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]), którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niepoddanie się kontroli. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Organ ten ustalił, że decyzja organu I instancji została wysłana K. D. na adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (ul. [...], [...] B.). Z uwagi na brak możliwości doręczenia przesyłki stronie osobiście, został zastosowany tryb doręczenia określony w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w placówce pocztowej, gdzie była dwukrotnie awizowana (w dniu 31 maja i 11 czerwca 2012 r.), zaś w dniu 15 czerwca 2012 r. przesyłkę tę zwrócono organowi z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W konsekwencji organ uznał, że przesyłka z decyzją organu I instancji została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego w dniu 14 czerwca 2012 r. Natomiast w dniu 20 listopada 2013 r. K. D złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od decyzji z [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uznał bowiem, że wniosek o przywrócenie terminu jest spóźniony, gdyż nie złożono go w terminie 7 dni od dnia ustalania przyczyny uchybienia terminu. Organ administracji przyjął, że skoro pierwsze pismo, z którego wynika, iż strona powzięła wiadomość o doręczeniu decyzji organu I instancji nosi datę 28 czerwca 2013 r., to wniosek o przywrócenie terminu należało złożyć do dnia 5 lipca 2013 r. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, strona nie uprawdopodobniła ponadto braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który uzasadnia uchylenie tego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął, że w sprawie istotne było ustalenie, czy prawidłowe jest stanowisko organu, wskazujące na uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało zatem zbadania w pierwszej kolejności, czy wspomniana decyzja została prawidłowo doręczona i czy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Tylko bowiem skuteczne doręczenie decyzji pozwala na przyjęcie, że dla strony otworzył się termin do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonym postanowieniu organ administracji pominął i nie odniósł się w żaden sposób do adresu, na jaki kierowana była korespondencja do skarżącej, zaś brak dokładnego wyjaśnienia tej kwestii oznacza, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż skuteczne doręczenie stronie (pokwitowane podpisem skarżącej w dniu 19 marca 2012 r.) zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nastąpiło na adres: K. D. zam. [...] Z. N. czyli - jak wskazano w skardze - na adres stałego zameldowania strony. Natomiast decyzja organu I instancji została wysłana skarżącej na adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, tj.: ul. [...], [...] B. - z zastosowaniem art. 44 k.p.a. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 16 kwietnia 2012 r. skierowane do Inspekcji Transportu Drogowego, w którym strona wniosła o kierowanie korespondencji na adres tymczasowy tj. N. Z., [...], zaś z adnotacji na tym piśmie wynika, że wpłynęło ono do organu I instancji w dniu 14 czerwca 2012 r. Sąd dodał, że skarżąca konsekwentnie informowała organ o swoim stanie zdrowia związanym z ciążą oraz porodem, przedstawiając zwolnienia lekarskie oraz stosowne pisma. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca powzięła wiedzę o fakcie doręczenia decyzji w dniu 28 czerwca 2013 r. (o czym świadczy jej pismo z tej daty) oraz że skarżąca w dniach 12 kwietnia 10 maja 2012 r. była na zwolnieniu lekarskim, a 11 maja 2012 r. przebywała w szpitalu w związku z porodem syna, zaś to - zdaniem organu - nie uprawdopodabniało, że w czasie doręczania przesyłki zawierającej decyzję strona była niezdolna do odbierania i wysyłania korespondencji. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka argumentacja organu - na tle okoliczności faktycznych sprawy - jest lakoniczna i nie wystarcza do zajęcia jednoznacznego stanowiska co do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji z [...] maja 2012 r. Sąd pierwszej instancji nakazał organowi administracji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalił, czy doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. na adres "u. [...], [...] B." w realiach konkretnej sprawy posiada walor doręczenia zastępczego, stosownie do dyspozycji art. 44 k.p.a. W następnej kolejności organ został zobowiązany do oceny, czy zachodzą w sprawie przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] maja 2012 r. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 41 § 1 i § 2, art. 42, art. 43 i art. 44 § 1 - 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że miały miejsce nieprawidłowości przy doręczaniu stronie decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. (w zakresie adresu, na który kierowana była korespondencja do skarżącej), natomiast brak wyjaśnienia powyższych kwestii przez organ spowodował naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona prowadziła działalność gospodarczą z siedzibą pod adresem: ul. [...], [...] B. i taki adres wskazywała w korespondencji kierowanej do organu przed wydaniem decyzji w I instancji (vide: "Wniosek o przesunięcie terminu kontroli" z dnia 16.04.2012 r., karta 12), natomiast adres do korespondencji tj. Z. N., [...] strona wskazała dopiero w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które wpłynęło do siedziby organu I instancji dopiero w dniu 14 czerwca 2012 r. tj. już po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2012 r., natomiast od chwili powzięcia informacji o adresie korespondencyjnym strony wszelkie pisma w sprawie wysyłane tak przez organ I, jak i II instancji kierowano już na wskazywany przez stronę adres do korespondencji tj. Z. N., [...] (vide: Wezwanie organu I instancji z dnia 01.08.2013 r. czy zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego), z uwagi zatem na powyższe okoliczności decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. uznano za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a., po dwukrotnej awizacji przesyłki i braku jej podjęcia przez stronę, pomimo pouczenia skarżącej o konieczności powiadomienia organu o zmianie adresu podług art. 41 k.p.a. tak w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. (doręczonym stronie dnia 24 kwietnia 2012 r. na adres: ul. [...], [...] B.), jak i w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania z dnia [...] maja 2012 r., przez co postępowanie organów było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec czego zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia i musiało doprowadzić do konstatacji, iż strona od prawidłowo doręczonej decyzji organu I instancji wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, a wobec braku wykazania wymaganych przesłanek organ zasadnie odmówił przywrócenia terminu dla jego wniesienia. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że ciężko oczekiwać od organu, aby mógł kierować rozstrzygnięcia na adres korespondencyjny wskazany już po wydaniu przedmiotowej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że przy doręczeniu decyzji organu I instancji wystąpiły nieprawidłowości w zakresie adresu, na jaki skierowano przesyłkę z rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu strona podniosła w szczególności, że pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r. (z adresem do korespondencji: N. Z., [...]) zostało wysłane najpóźniej do dnia 20 kwietnia, jednak zostało ono zignorowane przez organ, wobec czego strona wysłała kopię tego pisma po raz kolejny do organu I instancji i to kolejne pismo zostało dostarczone 14 czerwca 2012 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji (radca prawny) stwierdził w szczególności, że organ wysłał decyzję na ostatni adres, wskazany przez stronę w piśmie z 16 kwietnia 2012 r., czyli adres prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem organu, dla skuteczności doręczenia nie miała znaczenia okoliczność, że w kolejnym piśmie datowanym na 16 kwietnia 2012 r. strona wskazała inny adres, skoro to drugie pismo wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie organ administracji podniósł zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 41 § 1 i § 2, art. 42, art. 43 i art. 44 § 1 - 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to miało polegać na błędnej ocenie, że w zaskarżonym postanowieniu organ administracji nie wyjaśnił w sposób wystarczający, czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. została doręczona skarżącej w sposób prawidłowy (tj. czy wysłano ją na właściwy adres strony), podczas gdy kwestia ta stanowiła punkt wyjścia przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle akt sprawy i obowiązujących przepisów nieusprawiedliwione są bowiem wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji z [...] maja 2012 r. Tryb doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym został określony w rozdziale 8 działu I k.p.a. W szczególności zgodnie z art. 42 § 1-3 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, zaś z art. 43 k.p.a. wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, o czym adresata należy zawiadomić w określony sposób. W razie niemożności zastosowania żadnego z trybów doręczenia określonych w art. 42 i art. 43 k.p.a., pismo doręcza się w trybie określonym w art. 44 § 1 - 4 k.p.a., czyli - w przypadku, gdy pismo doręcza poczta - przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej i dwukrotne powiadomienie adresata o możliwości odbioru przesyłki w tym czasie, a także przyjęcie tzw. fikcji doręczenia pisma, jeśli adresat - mimo dwukrotnego zawiadomienia - nie odbierze przesyłki. Przy doręczaniu decyzji z 24 maja 2012 r. został zastosowany tryb z art. 44 k.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował przyjętego przez organ trybu doręczenia, natomiast wątpliwości (a w zasadzie zastrzeżenia) Sądu wzbudził jedynie sam adres, na jaki przesyłka z decyzją została skierowana. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji poddaje w wątpliwość skuteczność doręczenia decyzji z [...] maja 2012 r. w związku z wysłaniem jej na adres "ul. [...] [...] B.", w sytuacji gdy zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zostało stronie skutecznie doręczone na adres zamieszkania, tj. "Z. N., [...]", który to adres został ponadto wskazany przez stroną w piśmie z 16 kwietnia 2012 r. (które wpłynęło do organu w dniu 14 czerwca 2012 r.) jako adres do korespondencji. Dla instancyjnej kontroli stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zasadnicze znaczenia ma treść art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Z uregulowanie tego wynika, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z akt administracyjnych wynika, że "ul. [...] [...] B.", to adres głównego miejsca wykonywania działalności przez skarżącą i adres do doręczeń wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Na ten adres organ I instancji próbował doręczyć zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, lecz okazało się to niemożliwe, również za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w B.. Zawiadomienie to skutecznie doręczono dopiero z pomocą Komendanta Powiatowego Policji w P., który w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. (które wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 marca 2012 r.) wskazał jednocześnie adres korespondencyjny K. D.: Z. N., [...]. Jednak w dniu 24 kwietnia 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo K. D. z dnia 16 kwietnia 2012 r., w którego treści strona wskazała (vide pieczęć firmowa) adres "[...] B., ul. [...]". Kolejne pismo strony - również datowane na 16 kwietnia 2012 r., lecz tym razem zawierające prośbę o kierowanie korespondencji na adres tymczasowy: Z. N., [...] - wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 czerwca 2012 r., a więc już po wydaniu decyzji z [...] maja 2012 r. W świetle wskazanych ustaleń oraz treści art. 41 § 1 k.p.a. należy przyjąć, że w dacie wydania decyzji z [...] maja 2012 r. ostatnio wskazanym przez stronę adresem (vide pismo z 16 kwietnia 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 kwietnia 2012 r.) był adres wykonywania działalności gospodarczej w B.. Zatem to na ten adres organ administracji publicznej był wówczas zobowiązany doręczać wszelkie pisma, a więc również decyzję wydaną w dniu [...] maja 2012 r. Pismo z dnia 16 kwietnia 2012 r. (data wpływu do organu: 24 kwietnia 2012 r.) słusznie zostało potraktowane przez organ administracji jako zmiana adresu (w rozumieniu art. 41 § 1 k.p.a.) wskazanego uprzednio w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] marca 2012 r. Dla kwestii doręczenia decyzji organu I instancji nie miała natomiast żadnego znaczenia okoliczność, że strona wskazała później inny adres do korespondencji, skoro pismo z taką informacją (datowane na 16 kwietnia 2012 r.) zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 13 czerwca 2012 r. (vide datownik na kopii koperty znajdującej się w aktach), zaś wpłynęło do organu następnego dnia, a zatem niemal trzy tygodnie po wydaniu i wysłaniu decyzji. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia kwestii adresu, na jaki kierowana była korespondencja do skarżącej. Błędna ocena Sądu w tym zakresie była wynikiem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do wydania wyroku na podstawie akt sprawy, tymczasem w niniejszej sprawie WSA przy formułowaniu swojej oceny nie uwzględnił znajdującego się w aktach administracyjnych pisma strony z 16 kwietnia 2012 r. (data wpływu do organu 24 kwietnia 2012 r.), natomiast wziął pod uwagę pismo, które wpłynęło do organu I instancji już po wysłaniu decyzji z [...] maja 2012 r. Wskazane naruszenia skutkowały natomiast błędnym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis nakazuje uwzględnienie skargi w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do wskazanych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń procedury w zakresie wskazania właściwego adresu, na jaki należało doręczyć stornie decyzję z [...] maja 2012 r. Powyższe uchybienia WSA musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji - mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku - skontroluje zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od skarżącej na rzecz organu administracji 340 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej uiszczonego w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (tj. sporządzenia skargi kasacyjnej i udziału w rozprawie przed NSA radcy prawnego, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji) w wysokości 240 zł. PG