II SAB/Wa 254/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku skarżącej G. P. z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącej G. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. G. P., podając, że jest sędzią w stanie spoczynku, zwróciła się do Wydziału Informacji Biura Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie jej informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie "ewentualnie posiadanego przeze mnie podsłuchu i jego czasookresu". Na żądanie sprecyzowania wniosku G. P. pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. wskazała, że wnosi o udostępnienie informacji co do ewentualnego posiadania przez nią podsłuchu, ewentualnego objęcia ją inwigilacją, w rozumieniu szerokim, czynnościami operacyjnymi w okresie od 1980 r. do chwili obecnej. Ministerstwo Sprawiedliwości - Biuro Ministra przekazało wniosek G. P. według właściwości Dyrektorowi Biura Prokuratora Generalnego, wyjaśniając jednocześnie, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie dysponuje żądanymi przez wnioskodawczynię informacjami. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował G. P., iż udzielenie informacji pozytywnej, jak i negatywnej nie jest możliwe w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 i art. 1 ust. 2 tej ustawy. W piśmie wyjaśniono, że działalność operacyjno-rozpoznawcza uprawnionych organów z zasady nie jest jawna, co powoduje, że wszystko co dotyczy kontroli operacyjnej (podsłuchu) może być ujawnione przez Prokuratora Generalnego uprawnionym do tego instytucjom jedynie w sposób ogólny, poprzez podanie ogólnej liczby zastosowanych podsłuchów. Wskazano też, że w obowiązującym stanie prawnym Prokurator Generalny informuje jedynie w sposób jawny Sejm i Senat o łącznej liczbie osób, wobec których stosowana była kontrola i utrwalanie rozmów oraz kontrola operacyjna. Podał też, że odmienną sytuację stanowi tzw. podsłuch procesowy, do którego zastosowanie mają przepisy art. 237 § 1 Kpk., na mocy których postanowienie o kontroli i utrwalaniu rozmów telefonicznych ogłasza się lub doręcza osobie, której ono dotyczy. Powyższa odpowiedź zawierała również pouczenie, że dokumenty dotyczące działalności organów bezpieczeństwa państwa, sądów, prokuratury za okres 1944-1990, osób represjonowanych mogą znajdować się w zasobach archiwalnych IPN, do których to organów może się zwrócić sam zainteresowany. G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w załatwieniu jej wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podniosła, że odmowa udzielenia żądanych przez nią informacji nie została załatwiona w formie decyzji, tylko pisma. Wskazała, iż żądana informacja jest jej potrzebna z uwagi na [...] w sprawie karnej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB 418/12 oddalił skargę. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie określone przez skarżącą żądania informacyjne, jako że dotyczą wyłącznie skarżącej i jej indywidualnej, osobistej sprawy oraz są jej niezbędne dla określonych celów ([...]), przesądzają, że tak sprecyzowane żądanie nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sprecyzowane żądanie nie dotyczy spraw publicznych, dlatego też Sąd uznał, że nie został spełniony zakres przedmiotowy omawianej ustawy. G. P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1413/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyrokowania, okoliczności faktyczne przesądzające wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę, że żądanie informacyjne dotyczy indywidualnej sprawy skarżącej, a nie spraw publicznych nie zostały wyczerpująco i przekonująco przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wypowiadał się co do zakresu pojęcia "informacja publiczna" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. Już w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 stwierdzono, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Uznając aktualność tej definicji, do której nawiązał też Sąd w zaskarżonym wyroku zauważyć trzeba, że co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy stanowi informację publiczną. Takim podmiotem, wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest Prokurator Generalny. Niewątpliwie "informacją publiczną" jest całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, używanej przez ten organ do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań publicznych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądanej informacji. Już w świetle tych przykładowych uwag odnoszących się do pojęcia "informacja publiczna" w rozumieniu omawianej ustawy należy przyznać rację skarżącej, że informacja o "stosowanych podsłuchach, objęciu inwigilacją, czynnościami operacyjnymi" ma charakter informacji publicznej, bez względu na to, że żądanie udostępnienia informacji odnosi się do konkretnego obywatela. Tym bardziej na taki charakter żądanej informacji wskazuje okoliczność, że wnioskowane informacje dotyczyć mają tego rodzaju działań odnoszących się do funkcjonariusza publicznego sprawującego urząd sędziego. Zauważyć trzeba, że publiczny charakter żądanej informacji nie budził również wątpliwości Prokuratora Generalnego, który w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. informując skarżącą, że "udzielenie informacji pozytywnej jak i negatywnej nie jest możliwe" odwołał się m.in. do art. 5 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach zaskarżonego wyroku ograniczenie prawa do uzyskiwania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nastąpić może wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5 prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", zaś w myśl ust. 2 tego artykułu od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W sytuacji, gdy informacje żądane przez skarżącą w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej uznać należało za spełniające kryteria przedmiotowe informacji publicznej, to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że odmowa udzielenia przez organ informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 ustawy nastąpić powinna w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Taki sposób załatwienia sprawy, co słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, daje stronie możliwość dochodzenia swoich racji poprzez wniesienie odwołania od decyzji, a także ewentualnego zaskarżenia decyzji odwoławczej do sądu administracyjnego. Dopiero w takim przypadku Sąd, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, uprawniony byłby oceniać zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji z uwagi na ograniczenie prawa do informacji przewidziane w art. 5 ust. 1 ustawy. Natomiast istotnie, jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, w postępowaniu ze skargi na bezczynność tego rodzaju ocena wykraczała poza ramy sprawy określone w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, okoliczności te nie mogą być także rozważane w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien kierując się przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnią przyjąć, że zgłoszone przez skarżącą w piśmie z dnia 29 listopada 2011 r. żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Wychodząc z tego założenia i mając na uwadze stan faktyczny wynikający z akt sprawy Sąd powinien ocenić, czy podjęte przez Prokuratora Generalnego działanie w postaci pisma z dnia [...] lutego 2012 r. jest wystarczające, by można było uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2011 r. Skarżąca w pismach procesowych z dnia 9 kwietnia 2014 r. i z dnia 26 maja 2014 r. podtrzymała żądania skargi, wskazując na wytyczne zawarte w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Analizując niniejszą sprawę we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2013 r. przesądził, iż niniejsza sprawa z uwagi na jej charakter przedmiotowy jaki i podmiotowy (dotyczy zagadnień stosowania form inwigilacji wobec sędziego – obecnie w stanie spoczynku, a zatem wobec osoby publicznej) jest sprawą dotyczącą informacji publicznej. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wychodząc z tego założenia i mając na uwadze stan faktyczny wynikający z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić, czy podjęte przez Prokuratora Generalnego działanie w postaci pisma z dnia [...] lutego 2012 r. jest wystarczające, by można było uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2011 r. Odpowiadając na to zagadnienie należy uznać, iż załatwienie wniosku skarżącej o udostępnienie żądanej informacji publicznej nie zostało wykonane w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami wyznaczonymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie należy wskazać na dwa aspekty sprawy: Pierwszy to zakreślony treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek zastosowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji formy decyzji, gdy żądanej informacji z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy udostępnić nie może. Jakkolwiek pismo Generalnego Prokuratora z dnia [...] lutego 2012 r. jest indywidualnie skierowane do G. P., wskazuje na wymienione w art. 5 ustawy przyczyny odmowy udostępnienia informacji, to jednak nie wskazuje na art. 16 tej ustawy oraz nie wskazuje na możliwość odwołania się skarżącej od podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Brak tu także stanowczego sformułowania – co do odmowy udostępnienia informacji. Zastosowane w tym piśmie sformułowanie, iż udzielenie informacji pozytywnej jak i negatywnej nie jest możliwe, nie jest znaczeniowo całkowicie tożsame z odmową udostępnienia informacji. Z tych też względów nie można przedmiotowego pisma potraktować jako ułomnej decyzji administracyjnej. Uznaniu takiemu przeczyłyby także jasne i oczywiste w tej materii wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje wskazać na konkretne ustawowe przepisy zakazujące udostępnienia żądanej informacji, w tym także informacji w zakresie jej posiadania przez organ. Drugi aspekt sprawy to nieustosunkowanie się Prokuratora Generalnego do wniosku w jego aspekcie przedmiotowym oraz czasowym. Przypomnieć tu należy, iż skarżąca uściślając swój wniosek z dnia 5 grudnia 2011 r. pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. wnosiła o udostępnienie informacji, co do ewentualnego posiadania przez nią podsłuchu, ewentualnego objęcia ją inwigilacją, w rozumieniu szerokim, czynnościami operacyjnymi w okresie od 1980 r. do chwili obecnej. W tak długim okresie czasu inny był zakres działania Prokuratora Generalnego, zatem inny charakter ma ta część wniosku, która odnosi się do okresu historycznego – czasów PRL-u i w tym zakresie żądana informacja ma charakter archiwalny, a inny odnośnie okresu po 1989 roku. W tym zakresie (odnośnie okresu PRL-u) organ wskazał na możliwość poszukiwania informacji w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej. Podkreślić tu także należy, iż wniosek skarżącej nie ograniczał się jedynie do objęcia jej tzw. "podsłuchem", ale objęcia jej osoby czynnościami operacyjnymi w ujęciu szerokim. Zatem wniosek ten dotyczy, jak się wydaje, wszelkich form możliwej inwigilacji, przez aparat bezpieczeństwa, jak i w rozumieniu tzw. podsłuchu procesowego – art. 237 Kpa. Z tych też względów, z uwagi na gwarancje procesowe zawarte w polskiej procedurze karnej oba te zagadnienia wymagają innej oceny pod względem ewentualnego zastosowania przepisów o ochronie informacji niejawnych. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i bacząc na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa nie została przez Prokuratora Generalnego załatwiona w sposób prawidłowy. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej, organ powinien zastosować się do wyżej wskazanych wytycznych. Ponieważ organ pozostaje w bezczynności, stan taki uzasadnia zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uczynił w pkt 1 wyroku, zgodnie z art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią powyższego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany do oceny stanu tej bezczynności. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się aby stwierdzona bezczynność organu mała postać rażącego naruszenia prawa (pkt. 2 wyroku). Głównym powodem takiej oceny bezczynności była przede wszystkim szybka odpowiedź organu na wniosek, jakkolwiek w nieodpowiedniej formie prawnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.