I SA/Wa 287/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego P.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań W. Z. i P. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...], oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogą publiczną [...] nr [...] relacji [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Pismem z dnia 12 października 2011 r. Zarząd Województwa [...], wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Województwo [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...], oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną [...] nr [...] relacji [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności powyższej nieruchomości. Od decyzji tej odwołania wnieśli W.Z. i P.Z., kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest, zatem od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: -zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, -pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, -braku przysługiwania własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy, mające charakter materialnoprawny, wskazują że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego, gruntów zajętych pod drogi, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów, będący nimi przed dniem 1 stycznia 1999 r. lub ich następcy prawni, oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w gminie Z., obręb [...], oznaczona, jako działka [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność I. P. i M. P. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2002 r. (Rep. A. nr [...]) współwłaścicielami spornej nieruchomości zostali W.Z. i P.Z. Zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości przyjętą do powiatowego ośrodka geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 października 2011 r. pod nr [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Droga nr [...] relacji [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem w uchwale nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP. z 1986 r. Nr 3 poz. 16) została wymieniona, jako droga krajowa. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) w/w droga została wymieniona, jako droga wojewódzka. W materiale dowodowym znajduje się mapa regulacji pasa drogowego przyjęta do powiatowego ośrodka geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 października 2011 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Zgodnie z adnotacją na w/w mapie – stan na niej uwidoczniony uwzględnia stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie zarządcy drogi z dnia 12 października 2011 r., zgodnie z którym sporna działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę krajową nr [...] (obecnie drogę [...] nr [...]). Powyższe dokumenty stanowią zdaniem organu dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podnosi, że przestrzenny zasięg działania w/w art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Odnosząc się do przesłanki władania organ przytacza orzecznictwo sądowe oraz stwierdza, że z akt sprawy wynika, że nad gruntami zajętymi pod drogę [...] nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, polegające m.in. na wymianie i zakładaniu znaków, remontach ubytków, koszeniu poboczy, remoncie poboczy, utrzymaniu rowów przydrożnych oraz odśnieżaniu, co potwierdza oświadczenie pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Rejon Dróg Publicznych w [...] Obwód Drogowy w K. z dnia 20 września 2011 r. Odnosząc się zaś do podnoszonych w odwołaniu zarzutów podnosi, iż wykonywanie pewnych czynności przez właścicieli na nieruchomości, nie wyłącza możliwości władania nią również przez podmiot publiczny. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt SA/Wa 375/09 pojęcia "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii zastosowania art. 73 w/w ustawy w stosunku do pasa drogowego organ podnosi, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. Z. zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. z powodu braku czynnego udziału w sprawie przed organem odwoławczym, co zdaniem skarżącego miało znaczenie, gdyż organ nie ocenił jego zdaniem zarzutów odwołania, a tylko przedstawił interpretację obowiązujących przepisów. Jednocześnie skarżący podniósł, że jego działka znajduje się w pasie drogowym, ale ogrodzona jest murowanym płotem. Wobec tego zdaniem skarżącego władanie tą częścią jego działki jest fikcją i zmierza tylko do nieodpłatnego nabycia jego własności. Zdaniem skarżącego nie wykonano tam nigdy żadnych działań związanych z pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy, Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to – zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania co słusznie podniósł organ. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej rozpoznające przedmiotową sprawę prawidłowo uznały, iż w sprawie zaistniały przesłanki dotyczące urządzenia drogi, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten miał miejsce przed 1 stycznia 1999 r. i nieruchomość ta stanowiła własność osób fizycznych. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego wynika bowiem, że nieruchomość położona w gminie Z. obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność I. P. i M. P., a następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2002 r. (Rep. A. nr [...]) jej współwłaścicielami zostali W.Z. i P.Z. Zgodnie z mapą z projektu podziału nieruchomości przyjętą do Powiatowego Ośrodka Geodezji i Kartografii w dniu 20 października 2011 r. pod nr [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Z mapy tej wynika także, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogi publicznej nr [...]. Natomiast droga ta relacji [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej o czym świadczy uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3, poz.16), gdzie została wymieniona jako droga krajowa. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) w/w droga stała się drogą wojewódzką. Natomiast zdaniem Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły i nie udokumentowały w sposób nie budzący wątpliwości trzeciej z przesłanek art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z orzecznictwem sądowym, do udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wykazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Sąd podziela także stanowisko NSA, że pojęcie "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie "władania" winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową, nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły mieć miejsce nawet wbrew woli właściciela. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jednak dokumentów, które w sposób bezsporny potwierdzałyby władztwo nad przedmiotową nieruchomością, tj. umów: dotyczących zimowego utrzymania, ułożenia poboczy, ich remoncie, a sprawowanie władztwa właśnie w taki sposób potwierdza jedynie oświadczenie pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Obwód Drogowy w K. z dnia 20 września 2011 r. Przy czym nie wiadomo nawet, czy osoba ta była pracownikiem tej instytucji w 1998 r. Natomiast z treści odwołania i skargi wynika, iż działka nr [...] jest ogrodzona murowanym płotem, co musi mieć wpływ na ocenę trzeciej z koniecznych przesłanek art. 73 powyższej ustawy a mianowicie władana tą częścią spornej nieruchomości. Do tej kwestii organ nie odniósł się ani w zaskarżonej decyzji ani też w odpowiedzi na skargę. Natomiast zdaniem Sądu wyjaśnienie tego faktu oraz daty powstania płotu ma istotne znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Jeżeli bowiem faktycznie sporna działka w części znajdującej się w pasie drogowym jest i była na dzień 31 grudnia 1998 r. ogrodzona trwałym murowanym ogrodzeniem to uzasadnione wątpliwości budzi czy na tej części pasa drogowego organ sprawował władztwo w formach wymaganych przepisami prawa i czy z tej części pasa drogowego użytkownicy mogli w sposób nieskrępowany korzystać w taki sposób, w jaki korzysta się z drogi publicznej. W aktach administracyjnych brak jest materiału graficznego wskazującego na przebieg drogi [...] przez sporną nieruchomość, jednoznacznie obrazującego zakres jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie zebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie powyższych istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii narusza przepisy art. 7, art. 72 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni brakujący materiał dowodowy, wyjaśni kwestię dotyczącą władania sporną częścią działki nr [...] uwzględniając przy tym wyżej przedstawione stanowisko Sądu. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., Sąd uznał go za nieuzasadniony ponieważ skarżący nie wykazał w jaki sposób naruszenie przez organ II instancji tego przepisu wpłynęło na wynik sprawy. "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, Lex nr 1070853). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za pozbawiony podstaw, bowiem Minister nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania w sprawie i orzekał w oparciu o dowody zgromadzone przez Wojewodę, znane stronie skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.