II SA/Bk 596/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PWINB) z [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w której odmówiono nakazania rozbiórki wiaty znajdującej się na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w B. i umorzono postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] grudnia 2011 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na ww. działce inwestorzy - B. i S. K. - wybudowali wiatę o wymiarach 2,93 m x 9,60 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów) i powierzchni zabudowy 28,13 m2. Obiekt został połączony z istniejącym budynkiem gospodarczym. S. K. przedstawił natomiast skuteczne zgłoszenie z [...] marca 2011 r. dotyczące budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i powierzchni zabudowy 24,65 m2. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej w skrócie: "u.p.b."). W związku z powyższym, postanowieniem z 30 stycznia 2012 r. wstrzymał inwestorom roboty budowlane związane z realizacją wiaty na ww. działce. Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. - właściciela działki sąsiedniej, PWINB postanowieniem z [...] lutego 2012 r. uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że u.p.b. nie przewiduje możliwości zalegalizowania odstępstw od warunków skutecznego zgłoszenia, dlatego wybudowanie innego obiektu niż określony w zgłoszeniu wymaga zastosowania procedury określonej w przepisach art. 48 i 49 tej ustawy, jeżeli powstały obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2012 r. kontrolę, podczas której stwierdził, że zmieniły się wymiary przedmiotowej wiaty i obecnie wynoszą one 2,50 m x 8,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia jej zabudowy zmniejszyła się do 21,25 m2. Ponadto, konstrukcja wiaty została oddzielona od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych i podparcie ich dodatkowymi czterema słupami. Organ ten stwierdził, że wiata w obecnym kształcie nie narusza warunków zgłoszenia dokonanego przez inwestorów [...] marca 2011 r. i w niniejszej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. odmówił nakazania rozbiórki wiaty i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. PWINB potwierdził, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, dlatego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ odwoławczy przyznał, że początkowo wiata nie była zgodna z dokonanym zgłoszeniem, a dopiero w trakcie postępowania inwestor dostosował ją do określonych w zgłoszeniu warunków. Nie zmienia to jednak faktu, iż obecnie obiekt jest zgodny z prawem. Wcześniejsze działania inwestora nie mogą mieć wpływu na ocenę inwestycji z punktu widzenia prawa budowlanego. Dostosowujące przeróbki nie wymagały osobnego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W zaistniałej sytuacji inwestor miał prawo dobrowolnie przywróć stan zgodności z prawem, nie czekając na władcze działania organów administracji publicznej. PWINB podniósł, że podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] czerwca 2012 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej. Belki podtrzymujące dach, podparte są 8 drewnianymi słupami, które zostały posadowione na stopach fundamentowych. Dach wykonany z płyty OSB pokryty jest papą. Długość wiaty wynosi 8,48 m, szerokość - 2,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia zabudowy to 21,20 m2. Obiekt znajduje się bezpośrednio przy granicy działki nr [...], poza tę granicę dach wiaty nie wystaje. Ponadto, wiata została oddzielona konstrukcyjnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez; przecięcie belek poprzecznych, podtrzymujących dach i podparcie ich tuż przy przecięciu słupami. Obiekt nie jest połączony z budynkiem gospodarczym, widoczny jest prześwit pomiędzy dachami. Organ odwoławczy wyjaśnił również odwołującemu, że wiata nie jest budynkiem i przepisy nakazujące zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki, jej nie dotyczą. Może być zatem zgodnie z prawem usytuowana bezpośrednio przy granicy działki. Odnośnie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w dacie zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty, na części przedmiotowej działki, na której się ona znajduje, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wówczas lokalizacja obiektu zgodnie z warunkami przyjętego zgłoszenia była dopuszczalna. Faktem jest, że zapisy planu miejscowego aktualnie obowiązującego w miejscu, gdzie znajduje się przedmiotowa wiata zakazują realizacji obiektów budowlanych, jednak zakaz ten nie może działać wstecz. W skardze do Sądu J. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując, że rozstrzygnięcia te naruszają art. 2, 21, 64 i 74 Konstytucji RP. Zarzucił ponadto naruszenie: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej w skrócie: "Kpa"); art. 30 ust. 2 i 4 u.p.b., albowiem nie wyraził zgody na realizację obiektów budowlanych po granicy jego działki, a przede wszystkim art. 30 ust. 6 pkt 2 tejże ustawy ponieważ zgłoszenie dotyczyło terenu nie przewidującego możliwości jakiejkolwiek budowy według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ustaleń i zakazów zawartych w obowiązującej w dacie zgłoszenia uchwale Nr LXIX/710/98 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu szczegółowe zagospodarowania przestrzennego [...] - zgodnie z którą na terenie wskazanym w zgłoszeniu obowiązywał zakaz realizacji obiektów kubaturowych (w tym budynków gospodarczych, wolnostojących garaży, wiat itp.) wynikający z oznaczenia w cytowanym planie obszaru o symbolu 11,5 ZP (zieleń parkowa). Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie zgłoszenia był także opracowany i przesłany do zatwierdzenia nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej - zgodnie z którym teren zgłoszonej inwestycji na działce nr [...] położony jest w kompleksie oznaczonym jako teren zieleni urządzonej przydomowej nie przewidujący możliwości zabudowy, z zapisem zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych np. wież, słupów, nośników reklamy wolnostojących itp. oraz innych obiektów mogących przesłaniać panoramy widokowej doliny rzeki Białej, jako korytarza ekologicznego miasta. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych decyzji wskazać trzeba, że w toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Klamrą spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym wymienionych zasad prawdy obiektywnej i zupełności postępowania dowodowego, jest z kolei zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa). Jest to zasada o doniosłym charakterze gdyż jej zakres znaczeniowy jest najszerszy. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy niewątpliwie podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 572/10, LEX nr 760333). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 Kpa to również jej związek z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawa, tj. np. zasadą praworządności, sprawiedliwości, równości wobec prawa, czy też wymogiem jednolitości (spójności) poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji (zob. też G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 8, LEX 2010). W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu [...] grudnia 2011 r. oględzin ustalono, że inwestor naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. albowiem rozpoczął budowę wiaty o konstrukcji połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym niezgodnie ze zgłoszeniem z [...] marca 2011 r. W toku prowadzonego postępowania inwestor dokonał przeróbek w budowanym obiekcie polegających na zmniejszeniu powierzchni zabudowy tego obiektu i wykonaniu konstrukcji oddzielającej obiekt od znajdującego się obok budynku gospodarczego. W związku z tym, organy nadzoru budowlanego uznały, że w takim kształcie wiata nie narusza już warunków ważnego zgłoszenia, a dobrowolne przywrócenie stanu zgodności z prawem świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, które należy umorzyć. Konkluzja organów w tak ustalonym stanie faktycznym narusza jednak obowiązujący porządek prawny. Nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa jest twierdzenie, że inwestor przywracając stan zgodności z prawem dokonanej samowoli budowlanej budowli wiaty doprowadził do tego, że jej budowa odbywa się na podstawie skutecznego zgłoszenia, w sytuacji gdy co do tej samej działki i wzniesionym na niej w bezpośrednim sąsiedztwie innym obiekcie budowlanym stwierdzono w ostatecznej decyzji, że stanowi samowolnie wykonaną inwestycję bez pozwolenia na budowę i nakazano jej rozbiórkę (decyzja PWINB w B. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...]). Otóż w postępowaniu prowadzonym w stosunku do inwestorów w związku z inwestycją polegającą na wybudowaniu na tej samej działce gruntu budynku gospodarczego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej wiaty stwierdzono niedopuszczalność procedury legalizacyjnej. W dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego teren, na którym zlokalizowano sporny budynek gospodarczy objęty był bowiem uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z 30 maja 2011 r. nr XII/94/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 1 lipca 2011 r. Nr 174, poz. 2068), wykluczającą istnienie budynków na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 6 listopada 2012 r. II SA/Bk 504/12 oddalił skargę S. K. na powyższą decyzję PWINB z 26 kwietnia 2012 r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy również nie mogły pominąć tak istotnej okoliczności jak obowiązujący od 1 sierpnia 2011 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku. Zgodnie z § 38 ust. 5 pkt 9 lit. b) uchwały w sprawie tego planu - na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.2ZP,Zz przeznaczonym pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, zakazuje się wznoszenia obiektów budowlanych np. wież, słupów i nośników reklamy wolno stojących itp., oraz innych obiektów mogących przesłaniać panoramy, osie i płaszczyzny widokowe oraz ograniczać funkcję doliny rzeki Białej jako korytarza ekologicznego miasta. Wyliczenie zawarte w tej regulacji uchwały jest przykładowe, stanowi katalog otwarty. Realizowany na przedmiotowej działce obiekt budowlany w postaci budowli wiaty objęty jest zatem hipotezą tego przepisu uchwały. W świetle powyższych okoliczności sanowanie samowoli budowlanej przedmiotowej wiaty i umorzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem tej inwestycji uchybia konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, albowiem w nieuzasadniony sposób organy różnicują sytuację prawną jednostki. Takie działanie organów nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej. Prowadzi bowiem do sytuacji gdy na tej samej działce organy nadzoru budowlanego z jednej strony zezwalają na budowę i funkcjonowanie obiektu budowlanego pomimo wyraźnego zakazu zawartego w miejscowym planie, z drugiej zaś nakazują rozbiórkę budynku z powołaniem się na postanowienia tego planu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że ocena zgodności z prawem inwestycji budowy wiaty nie może pomijać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Dostrzegając naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 8 Kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O niewykonalności decyzji orzeczono w myśl art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy procesowej oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności zobligowane są wziąć pod uwagę stan prawny ustalony na przedmiotowej nieruchomości prawem miejscowym.