II SA/Po 1080/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta; oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy L. – Z. J. w związku z naruszeniem ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. nr 176 poz. 1191 z późn. zm.) W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 r. został powiadomiony przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. o wynikach kontroli oświadczeń majątkowych za 2010 r. i 2011 r., złożonych przez Z. J., wójta gminy L., pełniącego tę funkcję od dnia [...] grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. nr 216 poz. 1584 r. z późn. zm.), osoba pełniąca funkcję wójta nie może być członkiem zarządu spółki prawa handlowego oraz posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego. Jak wynika z kolei z art. 26 ust. 4 powołanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Termin ten w przypadku Z. J. upłynął w dniu [...] marca 2011 r. Tymczasem przeprowadzona kontrola wykazała, że na dzień [...] grudnia 2011 r. skarżący posiadał 72% udziałów w spółce Browar C., a także pełnił funkcję Prezesa Zarządu tejże spółki. Tym samym doszło do naruszenia wymienionych wcześniej obowiązków, co powinno skutkować stwierdzeniem przez Radę Gminy L. wygaśnięcia mandatu wójta. Rada Gminy L. nie podjęła jednak stosownej uchwały, a zatem konieczne stało się wydanie przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Z. J. zaskarżył powyższe zarządzenie zastępcze z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: (1) art. 26 ust. 4 powołanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w zw. z art. 4 pkt 1 i 5 cytowanej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez ich zastosowanie, mimo że nie zostały spełnione warunki opisane w tych przepisach, (2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, (3) art. 8 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, (4) art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wykazanie przesłanek wydanego zarządzenia zastępczego, (5) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zebranie niekompletnego materiału dowodowego, (6) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do złożonych przez skarżącego dokumentów i niewyjaśnienie przyczyn żądania wygaszenia mandatu wójta oraz (7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny dowodów i niewskazanie w uzasadnieniu zarządzenia przyczyn odmowy dania wiary poszczególnym dowodom. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że posiadał 72% udziałów w spółce Browar C. sp. z o.o. Ponadto, prowadził działalność gospodarczą – Z. G.-H. Z. J. w L. Po wyborze na wójta decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. działalność gospodarcza została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Co więcej, w dniu [...] lutego 2011 r. skarżący sprzedał swoje udziału w spółce Browar C., a następnie złożył rezygnację z funkcji Prezesa zarządu. Jak wynika przy tym z art. 202 § 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94 poz. 1037 z późn. zm., dalej: "k.s.h."), mandat członka zarządu wygasa wskutek śmierci, rezygnacji albo odwołania ze składu zarządu. Tym samym, składając rezygnację z zajmowanej funkcji, Z. J. nie miał już możliwości dalszego działania w spółce. Z tej perspektywy należy zatem stwierdzić, że wnioski sformułowane po przeprowadzonej kontroli skarbowej nie odzwierciedlają rzeczywistości, gdyż opierają się głównie na zapisach w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). Tymczasem wpis albo wykreślenie członka zarządu do KRS-u ma jedynie deklaratoryjny charakter, a więc nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stanu prawnego. Po rezygnacji z funkcji Prezesa Zarządu, skarżący nie mógł działać w imieniu spółki, w tym także nie mógł złożyć wniosku o dokonanie określonych zmian w KRS-ie. Dla spełnienia wymogów wynikających z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wystarczające jest przy tym samo złożenie rezygnacji z pełnionej dotąd funkcji. Nie można zatem winić skarżącego za brak zmian w KRS-ie; tym bardziej, że wielokrotnie zwracał się z takim żądaniem do obecnego zarządu spółki Browar C. Oznacza to w konsekwencji, że w powyższym zakresie nie został spełniony wymóg niezbędny do wygaszenia mandatu wójta. Skarżący podkreślił zarazem, że organ administracji publicznej nie przeprowadził żadnych czynność zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów, co z kolei doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Nie przedstawiono również dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego, wskazując jedynie lakonicznie na wyniki przeprowadzonej kontroli skarbowej. Organ administracji publicznej nie poddał analizie całości dokumentacji załączonej do akt, jak i nie wskazał w uzasadnieniu przyczyn, dla których określonym dowodom odmówił wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ wyjaśnił ponadto, że faktycznie w dniu [...] lutego 2011 r. została zawarta umowa sprzedaży wszystkich udziałów w spółce Browar C., posiadanych przez skarżącego, lecz niemniej dopiero w dniu [...] marca 2012 r. dokonano notarialnego poświadczenia podpisów złożonych na tej umowie. Tymczasem, zgodnie z art. 170 k.s.h., zbycie udziałów spółki prawa handlowego powinno być dokonane w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi. Ponadto, w razie zbycia udziałów spółka ma wedle art. 188 § 1 i 3 k.s.h. obowiązek wpisać zmiany w księdze udziałów oraz złożyć zaktualizowana listę wspólników w sądzie rejestrowym, przy czym przeniesienie udziałów staje się skuteczne dopiero w chwili ujawnienia tego faktu w KRS-ie. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. walne zgromadzenie udziałowców spółki Browar C., reprezentowane przez skarżącego, wyraziło zgodę na zbycie mu 100% udziałów. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt. [...], Sąd Rejonowy P. – N. M. i W. w P. odmówił dokonania wpisu zgłoszonych informacji dotyczących zbycia udziałów i zmian członków zarządu spółki. Dlatego też w wyniku kontroli skarbowej stwierdzono na podstawie podpisu pełnego z KRS-u, że skarżący posiada 72% udziałów w spółce Browar C., co stanowiło naruszenie przepisów, uzasadniające wygaszenie mandatu wójta. Poza tym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] lutego 2011 r. Z. J. złożył rezygnacje z funkcji Prezesa Zarządu spółki Browar C., a zgromadzenie udziałowców tejże spółki w dniu [...] lutego 2011 r. uchwała nr [...] odwołało go ze wspomnianej funkcji. Niemniej, kompetencja do powoływania i odwoływania członków zarządu została przyznana w umowie spółki radzie nadzorczej, wobec czego uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została podjęta przez nieuprawniony organ. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt. [...], Sąd Rejonowy P. – N. M. i W. w P. odmówił dokonania wpisu zgłoszonych informacji dotyczących zbycia udziałów i zmian członków zarządu spółki. Tym samym ponownie doszło do naruszenia przepisów, skutkującego wygaszeniem mandatu wójta. Organ administracji publicznej zaznaczył również, że powyższe fakty zostały w jego ocenie dostatecznie udokumentowane, a wyniki kontroli skarbowej, jako dokument urzędowy, korzystając z domniemania zgodności zawartych tam ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym. Poza tym organ wskazał, że skarżący sporządzał i podpisywał dokumenty jako Prezes Zarządu omawianej spółki także po dniu [...] marca 2011 r. Z kolei pisma, na które Z. J. zwracał uwagę w skardze, mają jedynie charakter informacyjny i nie stanowią istotnych okoliczności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika przy tym z art. 3 § 2 pkt 7 pustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądu administracyjne, obejmuje w szczególności przekazanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. nr 216 poz. 1584 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 6 powołana ustawa znajduje zastosowanie do wójtów, burmistrz i prezydentów miast, ustanawiając dla tych podmiotów w art. 4 pkt 1 i 5 cytowanej ustawy m.in. zakaz bycia członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego oraz zakaz posiadania w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek. Jak wynika przy tym z art. 5 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, sankcją za naruszenie powyższych zakazów jest wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Trzeba przy tym zauważyć, że z takim rozwiązaniem skorelowany jest art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. nr 176 poz. 1191 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łącznie funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Ustawodawca zastrzega przy tym w art. 26 ust 4 powołanej ustawy, że jeżeli wójt, burmistrza albo prezydent miasta wykonywał wspomnianą wyżej funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w tak zakreślonym terminie, rada gminy stwierdza w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu wójta, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Wskazany 3-miesięczny termin należy również odnieść do obowiązku zbycia akcji lub udziałów w spółce prawa handlowego. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że w chwili objęcia funkcji wójta gminy L. w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący dysponował udziałami odpowiadający 72% kapitału zakładowego spółki Browar C. sp. z o.o. oraz pełnił funkcję Prezesa Zarządu tejże spółki. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Tym samym termin do zbycia nadmiarowej liczby udziałów i zrzeczenia się funkcji Prezesa upływał skarżącemu w dniu [...] marca 2011 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2011 r., zawartej w zwykłej formie pisemnej, Z. J. zbył posiadane przez siebie udziału w spółce Browar C. Niemniej, jak trafnie zauważył Wojewoda Wielkopolski, zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94 poz. 1037 z późn. zm., dalej: "k.s.h."), zbycie udziału, jego części lub ułamkowej części udziału oraz jego zastawienie powinno być dokonane w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi. Jak wynika przy tym z art. 73 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.), jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę szczególną inną niż forma pisemna, czynność prawna dokonana bez dokonania tej formy jest nieważna. Tym samym należy więc uznać, że umowa z dnia [...] lutego 2011 r., jako niespełniającą wymogów formalnych, nie wywoływała żadnych skutków prawnych, co stanowi konsekwencję jej nieważności. Niemniej, w dniu [...] marca 2012 r. skarżący dokonał notarialnego poświadczenia podpisów złożonych na umowie z dnia [...] lutego 2011 r., repertorium nr [...], sanując w konsekwencji brak formalny, jakim obarczona była dotychczasowa umowa sprzedaży udziałów. Nie oznacza to jednak, że takie notarialne poświadczenie podpisów wywołuje skutek wsteczny – przeciwnie, należy uznać, że umowa sprzedaży udziałów została prawidłowo zawarta dopiero w dniu [...] marca 2012 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie naruszony został zakaz wynikający z art. 4 pkt 5 powołanej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zw. z art. 26 ust. pkt 4 cytowanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W tym miejscu należy podkreślić, że przekroczenie ustawowego terminu zbycia nadmiarowych udziałów było znaczne w przypadku skarżącego i wynosiło ponadto rok. Konsekwentnie zatem Rada Gminy L. była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, sprawowanego przez skarżącego, czego jednak nie uczyniła w ustawowo przewidziany terminie. Dlatego też Wojewoda Wielkopolski słusznie odwołał się do art. 98a ust. 1 , zgodnie z którym jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z przepisów wymienionej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu wójta, nie podejmie odpowiedniej uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje zarządzenie zastępcze. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji organu administracji publicznej co do naruszenia przez skarżącego zakazu wynikającego z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zw. z art. 26 ust. pkt 4 cytowanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Z. J. złożył rezygnację z pełnionej dotychczas funkcji Prezesa Zarządu spółki Browar C. Trzeba przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 202 § 4 k.s.h., mandat członka zarządu wygasa wskutek śmierci, rezygnacji albo odwołania ze składu zarządu. Tym samym złożenie rezygnacji, jako jednostronna czynność prawna, było wystarczające do spełniania wymogu niesprawowania funkcji w spółce prawa handlowego. W chwili złożenia wspomnianego oświadczenia woli skarżący przestał bowiem być Prezesem Zarządu spółki Browar C. i na okoliczność tę nie ma wpływu podjęcie przez zgromadzenie udziałowców wadliwej uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji Prezesa Zarządu, jak i data dokonania wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że wpis w KRS-ie dotyczący zmian osobowych w zarządzie spółki ma co do zasady charakter deklaratoryjny, a zatem służy jedynie stwierdzeniu pewnego faktu, sam natomiast nie tworzy, ani nie zmienia istniejącego już stanu prawnego. Należy poza tym podkreślić, że z chwilą rezygnacji z funkcji Prezesa Zarządu spółki Browar C. skarżący utracił także możliwość efektywnego dokonania zmiany wpisów w KRS-ie. Trudno zatem stawiać mu z tego tytułu zarzut, skoro okoliczności te znajdowały się w istocie poza sferą oddziaływania Z. J. W powyższym zakresie argumentacja Wojewody Wielkopolskiego okazała się zatem nietrafna i nie można zasadnie zarzucić skarżącemu naruszenia zakazu z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zw. z art. 26 ust. pkt 4 cytowanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Nie zmienia to jednak faktu, że wystarczające do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego było naruszenie zakazu dysponowania w spółkach prawa handlowego udziałami przedstawiającymi więcej niż 10% kapitału zakładowego. Tym samym, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zarządzenie zastępcze okazało się trafne i odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł żadnych podstaw do jej uwzględnienia. Skarga, jako bezzasadna, podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).