II OSK 3096/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Zabrodzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 501/14 w sprawie ze skargi M. W. i W. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Zabrodzie w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/12 1. uchyla pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy Zabrodzie grzywny, 4. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i W. W. na Wójta Gminy Zabrodzie w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt IV SA/WA 960/12, w punkcie 1. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt IV SA/WA 960/12; w punkcie 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. wymierzył Wójtowi Gminy Zabrodzie grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych. Postanowieniem z dnia 18 września 2014 r. Sąd uzupełnił wyrok poprzez dodanie pkt 4 o następującej treści: "zasądza od Wójta Gminy Zabrodzie na rzecz skarżącego W. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego". W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że W. W. i M. W. w dniu [...] lutego 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Wójta Gminy Zabrodzie wyroku tego Sądu z 20 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 960/12, zarzucając jednocześnie przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Zabrodzie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżących z [...] maja 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na cele mieszkaniowe jednorodzinne na działce ew. nr [...] w obrębie Z. w m. M. oraz wnosząc o wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący podnieśli, że: - wyrokiem z 20 września 2012 r. Sąd uchylił w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] marca 2012 r. i decyzję Wójta Gminy Zabrodzie z [...] stycznia 2012 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i dając wskazania co do dalszego postępowania; - po zwrocie akt do Wójta Gminy Zabrodzie wezwał on skarżących do nadesłania kopii mapy zasadniczej, co zostało wykonane; organ ten wydał decyzję dopiero [...] maja 2013 r., która ponadto nie uwzględnia wskazówek Sądu co do dalszego postępowania; - powyższa decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z [...] lipca 2013 r.; - po zwrocie akt do Wójta Gminy Zabrodzie poinformował on skarżących o wskazaniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na znaczne jej skomplikowanie oraz bardzo dużą ilość spraw; pismem z [...] października 2013 r. wezwano Wójta Gminy Zabrodzie do usunięcia naruszenia prawa i wykonanie wyroku Sądu; organ ten wydał decyzję dopiero [...] listopada 2013 r.; decyzja ta również nie uwzględnia wskazówek Sądu co do dalszego postępowania; - powyższa decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabrodzie wniósł o oddalenie skargi wskazując, że po zwrocie akt z Sądu skarżący byli wzywani do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Nadto podniósł, iż niezastosowanie się przez organ do wskazówek Sądu co do dalszego postępowania może być zwalczane jedynie w drodze postępowania instancyjnego, a nie za pomocą skargi na niewykonanie wyroku. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2014 r. W. W. podtrzymał argumenty zawarte w skardze, zaś przy piśmie procesowym z [...] czerwca 2014 r. nadesłał kopie decyzji Wójta Gminy Zabrodzie z [...] kwietnia 2014 r. o umorzeniu postępowania, odwołania od tej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] czerwca 2014 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i ustaleniu warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu Wójt Gminy Zabrodzie przewlekle prowadził postępowanie po doręczeniu mu akt po wydaniu wyroku z 20 września 2012 r., co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnione jest tym samym wymierzenie mu grzywny w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a."). Sąd zaznaczył, że wyrok uchylający decyzje organów obu instancji zapadł 20 września 2012 r., a Wójt Gminy Zabrodzie akta sprawy otrzymał 7 lutego 2013 r. (k. 146 akt adm.). Organ ten był związany terminami załatwienia spraw określonymi w art. 35 § 1-3 i 5 k.p.a. oraz zasadami wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy określonymi w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Tymczasem, podczas gdy pismo strony stanowiące odpowiedź na wezwanie do wykonania braku formalnego wniosku zostało doręczone organowi 25 lutego 2013 r. (k. 151 akt adm.), organ pismem z 27 marca 2013 r. (czyli ponad miesiąc od otrzymania odpowiedzi na wezwanie) wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy (do 17 maja 2013 r.) z uwagi na znaczne jej skomplikowanie oraz bardzo dużą ilość spraw, zaś decyzję wydał dopiero [...] maja 2013 r. Stanowi to zdaniem Sądu przewlekłość w prowadzeniu postępowania, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż: - pismo wskazujące nowy termin rozpatrzenia sprawy zostało wydane z górą miesiąc po otrzymaniu przez organ odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku, - w niniejszej sprawie - w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy - organ nie mógł zasadnie powołać się na jej skomplikowany charakter, jako że już raz była ona przedmiotem jego decyzji, - podstawą do wskazania nowego terminu rozpatrzenia sprawy nie może być duża ilość spraw wpływających do organu. Następnie, po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z [...] maja 2013 r. akta sprawy doręczono Wójtowi Gminy Zabrodzie 21 sierpnia 2013 r. (k. 220 akt adm.). Organ w ciągu ponad miesiąca nie dokonał żadnej czynności procesowej, zaś pismem z [...] września 2013 r. (k. 221 akt adm.) wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy (do 29 listopada 2013 r.) z uwagi na znaczne jej skomplikowanie oraz bardzo dużą ilość spraw, zaś decyzję wydał dopiero [...] listopada 2013 r. W ten sposób organ ponownie naruszył, z podanych wyżej przyczyn, przepisy k.p.a. dotyczące terminowości rozpatrywania spraw. Następnie Sąd zauważył, że w dniu [...] lutego 2014 r. (k. 313 akt adm.) Wójt Gminy Zabrodzie otrzymał akta sprawy po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z [...] listopada 2013 r. Jak wynika z dołączonej do akt sądowych kopii decyzji została ona wydana dopiero [...] kwietnia 2014 r., czym organ ponownie naruszył przepisy k.p.a. dotyczące terminowości rozpatrywania spraw. Wydanie zaś decyzji po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia nie ma zasadniczego znaczenia okoliczność, że skarżący byli wzywani do uzupełnienia braku formalnego wniosku, ponieważ odpowiedź na wezwanie nadesłali niezwłocznie. Sąd uznał również za zasadne stanowisko, że niezastosowanie się przez organ do wskazówek Sądu co do dalszego postępowania może być zwalczane jedynie w drodze postępowania instancyjnego, a nie za pomocą skargi na niewykonanie wyroku, ale nie miało to - z uwagi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania - wpływu na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ przewlekle prowadził postępowanie po otrzymaniu 7 lutego 2013 r. akt sprawy z Sądu i miało to - w związku z okresem rozpatrywania sprawy związanym z wielokrotnym bezpodstawnym wskazywaniem nowych terminów załatwienia sprawy - charakter rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że organ uchybił obowiązkowi szczególnej staranności wobec okoliczności, że sprawa była rozpatrywana już wielokrotnie. Jej rozpatrzenie w najkrótszym terminie powinno oczywiście stanowić priorytet. W pkt 3 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł, nie uwzględniając tym samym żądania skarżących o wymierzenie mu grzywny w maksymalnej wysokości (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów - art. 154 § 6 P.p.s.a.). Sąd uznał bowiem, że przy ustalaniu wysokości grzywny należy mieć na względzie nie tylko okres, w jakim organ przewlekle prowadził postępowanie i czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale także jego możliwości finansowe. W niniejszej sprawie - z uwagi położenie gminy Zabrodzie, liczbę mieszkańców i jej rozwój gospodarczy - są one ograniczone. W związku z tym uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł będzie dla niego stosownie dolegliwe i może być wystarczające dla osiągnięcia celu sankcji - zdyscyplinowania organu administracji, gdy chodzi o terminowe załatwianie spraw. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wójt Gminy Zabrodzie, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy Zabrodzie nie wykonał wyroku i prowadził postępowanie po wyroku z dnia 20 września 2012 r. w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ podejmował czynności w terminach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a wniesienie skargi nastąpiło w dniu [...] lutego 2014 r., podczas gdy akta sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zwrócone do organu w dniu 28 lutego 2014 r. 2. naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 141 § 4 w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na pominięciu przez Sąd dokonania ustaleń co do wypełnienia przez skarżących warunku skutecznego wniesienia skargi, tj. uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku i załatwienia sprawy co doprowadziło do jej uwzględnienia; b. art. 154 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy skarżący nie wezwali organu przed wniesieniem skargi do wykonania wyroku i załatwienia sprawy, co powinno skutkować odrzuceniem skargi przez Sąd; c. art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Wójt Gminy Zabrodzie nie wykonał wyroku i prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy skarga została wniesiona w dniu [...] lutego 2014 r. podczas gdy akta sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zwrócone do organu w dniu 28 lutego 2014 r., co uniemożliwiało organowi wydanie decyzji i nie stanowiło naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i W. W. wnieśli o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wójta Gminy Zabrodzie ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 154 § 2 i 6 P.p.s.a. Art. 154 § 2 stanowi, że sąd uznając, że po wydaniu wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły lub miała miejsce przewlekłość postępowania stwierdza, czy ta bezczynność lub przewlekłe miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, zasadnie Sąd uznał, że miała miejsce przewlekłość postępowania po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Wa 960/12. Stąd też za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 § P.p.s.a. Nie było natomiast podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po wydaniu wyroku z dnia 20 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 960/12 akta sprawy zostały zwrócone Wójtowi Gminy w dniu 7 lutego 2013 r. (k - 146 akt administracyjnych). Następnie wydana została w dniu [...] maja 2013 r. decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k - 178, 179 akt sprawy). Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Akta sprawy zostały Wójtowi zwrócone 21 sierpnia 2013 r. Wezwanie do wykonania wyroku wpłynęło do Wójta Gminy w dniu [...] listopada 2013 r. Kolejną decyzję Wójt Gminy wydał w dniu [...] listopada 2013 r. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tj. z późn. zm, dalej jako "K.p.a.") załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W art. 35 § 2 K.p.a. mowa jest o terminie, którego początek rozpoczyna się od wszczęcia postępowania. Decyzje organów administracji wydane we wszczętym już postępowaniu mogą być jednak uchylane bądź to przez organ wyższej instancji bądź przez sąd administracyjny skutkiem czego może być konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. W takim przypadku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, terminy do załatwienia sprawy przez organ I instancji, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a. powinien być liczone od dnia zwrotu temu organowi akt sprawy. Dopiero wówczas organ administracji ma realną możliwość podjęcia czynności w sprawie. Postępowanie administracyjne po uchyleniu decyzji organu I instancji wprawdzie nie rozpoczyna biegu od początku, jednakże w kontekście oceny działania organu pod kątem przewlekłości lub bezczynności uznać należy, że terminy wymienione w art. 35 § 3 K.p.a. rozpoczynają bieg na nowo od dnia zwrotu akt organowi administracji. Organ administracji I instancji znajduje się bowiem wówczas w takiej samej sytuacji jak po wszczęciu postępowania. Przedmiotowa sprawa, która dotyczy ustalenia warunków zabudowy, jest sprawą wymagającą postępowania wyjaśniającego jak również sprawą szczególnie skomplikowaną. Załatwienie sprawy powinno więc nastąpić, co do zasady, w ciągu dwóch miesięcy. Wójt Gminy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. wydał po upływie 3 miesięcy i 5 dni od zwrócenia mu akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że po ich zwrocie w dniu 21 sierpnia 2013 r. pierwszą czynnością podjętą przez Wójta gminy było wystosowanie do osób występujących o wydanie decyzji pisma z informacją o zaistnieniu zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Pismo to nosi datę [...] września 2013 r., co oznacza, że przez ponad miesiąc nie podejmowano czynności w sprawie. Okoliczność ta uzasadniała stwierdzenie przez Sąd I instancji, że postępowanie prowadzone było przewlekle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekroczenie terminu do załatwienia sprawy o 1 miesiąc i 5 dni nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu, zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było też podstaw do wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślić należy, że po uchyleniu decyzji Wójta Gminy Zabrodzie z dnia [...] listopada 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. akta sprawy zostały zwrócone Wójtowi w dniu 28 lutego 2014 r. Kolejną decyzję w sprawie Wójt Gminy wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r., to jest w nieco ponad miesiąc od zwrotu akt. Postępowanie prowadzone po uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie może być oceniane, jako postępowanie prowadzone w sposób przewlekły. Za niezasadne uznać należało zarzuty wymienione w punkcie 2 ppkt a i b. Zarzuty te opierają się na założeniu, że wniesienie skargi na bezczynność nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W aktach sprawy znajduje się pismo W. W. z dnia [...] października 2013 r. (k - 237 do 240 akt administracyjnych). Na stronie trzeciej tego pisma (k - 238 akt administracyjnych) zawarte jest stwierdzenie: "W związku z powyższym wzywam Urząd Gminy w Zabrodziu do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/2012." Pismo z dnia [...] października 2013 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. a tym samym nie było podstaw do odrzucenia skargi. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a w zw. z art. 154, art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., art. 207 § 2 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.