II SA/Rz 459/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. J. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [..] września 2006 r. nr [..], Burmistrz Gminy i Miasta [..] przyznał M.J. zasiłek rodzinny na dziecko N.J.na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. W związku z informacją uzyskaną od Marszałka Województwa [..] o pobieraniu świadczenia rodzinnego przez K. i M.J. w Irlandii, postanowieniem z [..] maja 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [..] marca 2009 r. nr [..], uchylił od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. decyzję z dnia [...] września 2006 r., ponieważ ustalono że od dnia 1 grudnia 2004 r. mąż strony podlegał w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawstwu irlandzkiemu, co wymagało, zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylenia ww. decyzji przyznającej zasiłek rodzinny w kraju. Podaniem z dnia 17 lutego 2010 r. M.J. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta [..] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [..] marca 2009 r. nr [..] i jej uchylenie. Postanowieniem z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], Burmistrz Gminy i Miasta [..] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania uznając, że strona nie wykazała, kiedy powzięła informację mogącą stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, jak też nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, mogących stanowić podstawę wznowienia. W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. pełnomocnik M.J., adwokat J.J., wniósł "odwołanie" od postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [..] z [..] grudnia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik zarzucił, że kwestionowane pełnomocnictwo nie zostało doręczone prawidłowo, ponieważ odbyło się z pominięciem jego osoby, czym naruszono dyspozycję art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to wprawdzie wysłano na podany przez niego adres, jednak było adresowane nie do niego, lecz do M.J. Pełnomocnik przedstawił również argumentację na rzecz wykazania wadliwości postanowienia z [..] grudnia 2013 r. Po rozpoznaniu powyższej prośby opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [..] lutego 2014 r. SKO "odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania", przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 58 § 1 i art. 59 § 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej zwaną w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podano, że postanowienie z dnia [..] grudnia 2013 r. doręczono pełnomocnikowi M.J. w dniu 6 grudnia 2013 r., zgodnie z adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Zażalenie na nie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, wpłynęło w dniu 23 grudnia 2013 r., podczas gdy termin do wniesienia "odwołania" upływał w dniu 13 grudnia 2013 r. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy pełnomocnika w dniach 10 – 13 grudnia 2013 r. Wobec tego, że zaświadczenie to nie zostało sporządzone na odpowiednim druku, Kolegium wezwało pełnomocnika do dostarczenia właściwego dokumentu na druku ZUS ZLA, stosownie do art. 55 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. W odpowiedzi pełnomocnik przedłożył kserokopię ww. zaświadczenia z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [..] z dnia 9 grudnia 2013 r. Mając na względzie powyższe Kolegium podało, że stosownie do art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jednak okoliczność taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, ponieważ sam fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie stanowił dostatecznego uzasadnienia dla braku winy w uchybieniu terminu. Należałoby wykazać, że choroba uniemożliwiała dokonanie czynności, a dana osoba nie miała możliwości skorzystania z pomocy innych, co jednak w przypadku pełnomocnika M.J. nie miało miejsca. SKO w [..] w odniesieniu do stanowiska pełnomocnika podało również, że przedmiotowe zaświadczenia nie są honorowane przed sądami powszechnymi, ponieważ zgodnie z art. 2141 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego usprawiedliwienie niestawiennictwa z powodu choroby wymaga przedłożenia zaświadczenia wystawionego przez lekarza sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 do art. 9 w zw. z art. 40 § 2 i art. 58 k.p.a. W ocenie pełnomocnika skarżącej zaskarżone postanowienie nie zostało mu doręczone, ponieważ wysłano je jedynie na adres strony. Niezależnie od tego, wniosek o przywrócenie terminu był uzasadniony chorobą pełnomocnika, która uniemożliwiła mu "wniesienie skargi" w ustawowym terminie. "Odwołanie" zostało wniesione przez niego niezwłocznie po ustaniu przyczyny usprawiedliwiającej uchybienie terminu. Nie mógł wcześniej przewidzieć choroby, która uniemożliwi mu wykonywanie pracy. W trakcie zaś choroby nie musiał podejmować jakichkolwiek obowiązków. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że wnioskując o przywrócenie terminu miał obowiązek jedynie uprawdopodobnić okoliczności usprawiedliwiające jego uchybienie, a nie je udowodnić. A zatem, skoro organ nie kwestionował samej treści zaświadczenia lekarskiego niezasadnie domagał się jego przedstawienia na określonym druku. Mając na względzie powyższe strona skarżąca zażądała "zmiany zaskarżonego postanowienia", ewentualnie jego "uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga jest uzasadniona, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga z dnia 8 marca 2014 r. wniesiona przez adwokata J.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zwierała błędną datę co do zaskarżonego aktu przy prawidłowym określeniu numeru postanowienia SKO o odmowie przewrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozbieżność ta została wyjaśniona na rozprawie przed Sądem w dniu 25 czerwca 2014 r., gdyż substytut pełnomocnika skarżącej oświadczył, że istotnie w skardze błędnie wskazano datę zaskarżonego postanowienia dzień [..].VIII.2013 r. podczas, gdy datą prawidłową jest [..] luty 2014 r. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 58 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 ). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] Burmistrz Miasta i Gminy [..] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [..] marca 2009 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [..] września 2006r. nr [..] dotyczącej przyznania M.J. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji na dziecko N.J. Powyższe postanowienie zostało wysłane na adres M.J. i odebrane w dniu 11 grudnia 2013 r. przez dorosłego domownika – E.M. a także na adres adwokata J.J. w N. i odebrane przez niego w dniu 6 grudnia 2013 r. Zatem zarzuty skarżącego o błędnym adresowaniu i kierowaniu korespondencji przez organ przedstawione w skardze nie są trafne. Nie można poczytać za naruszenie przepisów postępowania doręczenie postanowienia zarówno stronie postępowania oraz jej pełnomocnikowi dwoma odrębnymi przesyłkami. Za wadliwą należałoby uznać sytuację, gdy organ doręczyłby postanowienie skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika, ale taka okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że pełnomocnik skarżącej dopełnił również warunków formalnych związanych z dochowaniem siedmiodniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od ustania przyczyny powodującej to uchybienie (błędnie nazywanego przez adwokata J.J. odwołaniem) oraz dokonał wymaganej przepisami czynności gdyż wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 9 grudnia 2013 r. wynika, że pełnomocnik był niezdolny do wykonywania czynności zawodowych w okresie od 10 do 13 grudnia 2013 r. Zażalenie opatrzone datą 16 grudnia 2013 r. nadano za pośrednictwem Poczty w dniu 19 grudnia 2013 r. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pełnomocnik skarżącej M.J. uprawdopodobnił, że opóźnienie dotyczące wniesienia zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nastąpiło bez jego winy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia został poparty zaświadczeniem lekarza rodzinnego z dnia 9 grudnia 2013 r., potwierdzającym, że J.J. jest niezdolny do wykonywania czynności zawodowych w okresie od 10 do 13 grudnia 2013 r. Z protokołu posiedzenia SKO w [..] z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] wynika, że skał orzekający postanowił wezwać pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego okres niezdolności do pracy. Wezwaniem z dnia 10 stycznia 2014 r. SKO wystąpiło o dostarczenie dokumentu potwierdzającego okres niezdolności do pracy odpowiednim dokumentem - na druku określonym odrębnymi przepisami (druk ZUS ZLA - zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. nr 77, poz. 512 ze zm.). Poinformowano też, że nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie spowoduje rozpoznanie sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej ponownie nadesłał zaświadczenie lekarza rodzinnego z dnia 9 grudnia 2013 r. Powyższe wskazuje na rozbieżność pomiędzy treścią wezwania sformułowaną w protokole z posiedzenia składu orzekającego z dnia 10 stycznia 2014 r. a treścią wezwania skierowaną do adwokata J.J. z dnia 10 stycznia 2014 r. podpisaną przez Wiceprezesa SKO w [..]. Stosownie do art. 58 ust. 1 k.p.a. warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o interesy swoje i jako profesjonalny pełnomocnik interesy osób imieniem, których działa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności procesowej po upływie ustawowego terminu, jak wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozpoznaniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymywaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który podziela skład Sądu, że nawet zwolnienie lekarskie (zaświadczenie lekarskie) nie jest przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu, gdy nie wynika z niego, że pacjent nie mógł chodzić, a jego stan nie był na tyle ciężki i poważny, aby badający go lekarz miał podstawy do natychmiastowego skierowania pacjenta na leczenie szpitalne, czy też nakazanie, że chory powinien leżeć (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.09.2010 r., sygn. akt I SA/Kr 890/10; NSA z 31.03.2012 r., sygn. akt II GSK 278/11; NSA z 31.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2175/10 - dostępne na pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy również, że nie każda nagła choroba będzie uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010r. , sygn. akt III SA/Po431/10 - dostępne ma ww. stronie internetowej). Przedstawione orzeczenia potwierdzają, że nawet sam fakt choroby poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W przypadku choroby trzeba wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Ocena, czy uprawdopodobniony został brak winy w uchybieniu terminu nie ogranicza się zatem do ustalenia, czy twierdzenia wnioskodawcy o chorobie są wiarygodne, ale należy również uwzględnić na przykład to, czy wskazana przyczyna uchybienia terminowi stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wskazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu przykładowo poprzez wyręczenia się inną osobą. Oznacza to, że okoliczności przemawiające za brakiem winy w uchybieniu terminowi muszą mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być niezależne od wnioskodawcy. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można dowiedzieć się, czy pełnomocnik skarżącej podjął wszystkie niezbędne czynności dla dochowania należytej staranności celem dochowania terminu, ale okazały się one w realiach sprawy niewystarczające. Na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik strony powołuje się jedynie, że był w poważnej niedyspozycji zdrowotnej we wskazanym w zaświadczeniu lekarskim okresie. Ani z zaświadczenia lekarskiego, ani z treści wniosku nie wynika, czy niedyspozycja pełnomocnika skarżącej była na tyle poważna, że uniemożliwiła mu kontakt z ewentualnym substytutem pełnomocnika, do ustanowienia którego był upoważniony według pełnomocnictwa z dnia 15 maja 2012 r. lub z aplikantem adwokackim, który upoważniony do prowadzenia sprawy o wznowienie postępowania przed Burmistrzem Miasta i Gminy [..]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że analiza dokumentów wykazała, że w sprawie nie zaistniała obiektywna, nagła przeszkoda, której nie mógłby pokonać pełnomocnik skarżącej. W rozpoznawanej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że SKO nie podjęło działań zmierzających do ustalenia, że nie został uprawdopodobniony brak winy zainteresowanego o przywrócenie terminu w jego dochowaniu. Niewystarczające są również wyjaśnienia pełnomocna skarżącej o przedsięwzięciu środków najwyższej staranności dla dochowania termin do wniesienia zażalenia. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem postępowania jest przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, a nie jak twierdzi w skardze adwokat J.J. odwołania, gdyż terminy znacząco się różnią. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia zażalenia. Sąd uznał, że organ prowadząc postępowania naruszył art. 7, art. 77 k.p.a., gdyż nie przedsięwziął żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy o przywrócenie terminu. Za takie nie może być uznane wezwanie do przedłożenia dokutemu potwierdzającego okres niezdolności do pracy odpowiednim dokumentem wobec niekwestionowania faktu choroby. Poza tym dla skuteczności wniosku o przywrócenie terminu nie można odwoływać się do regulacji zawartych w innych procedurach. Regulacja zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją kompletną, gdyż nie zawiera odesłania do stosowania innych przepisów w tym zakresie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu, osoba powinna stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, ze przeszkoda w dokonaniu czynności byłą od niej niezależna. nie powoduje to zwolnienia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności powołanych we wniosku, zwłaszcza jeśli są one dla organu mało przekonujące, bądź też są lakoniczne i ogólnikowe. (patrz wyrok WSA w Opolu z 12.03.2013 r. sygn. akt II SA/Op 532/12 LEX nr 1287000). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącego o podanie okoliczności związanych z chorobą, które uniemożliwiły dokonanie wniesienie zażalenia w ustawowym terminie, zakreślając stosowny termin. Przy ocenie podanych okoliczności organ będzie kierował się stanowiskiem Sądu zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu. Wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał skargę za zasadną i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.