II GSK 278/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec (spr.) del. WSA Renata Detka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1125/10 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1125/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. M. (zainteresowany, skarżący) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, z następującym uzasadnieniem. W dniu 4 listopada 2004 r. W. M. wniósł o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Pismem z 20 czerwca 2005 r. Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono stronie w dniu 23 czerwca 2005 r. W piśmie z 13 lipca 2005 r. zainteresowany wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku ze względu na przebytą chorobę. Do wniosku dołączył m.in. kserokopie zaświadczeń lekarskich potwierdzających jego chorobę w dniach od 4 do 13 lipca 2005 r. Pismem z 25 lipca 2005 r. organ poinformował wnioskodawcę, że na dokonanie uzupełnień obowiązuje termin 14 dni licząc od daty otrzymania wezwania, zaś pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został odrzucony z powodu braku kompletnego uzupełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakreślonym terminie. Odwołanie od ww. pisma zostało rozpatrzone negatywnie – o czym skarżącego powiadomiono pismem z [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 28 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/07, skargę na ww. pismo odrzucił, uznając, że informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie może być uznana za decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. – po rozpoznaniu skargi na bezczynność Dyrektora Oddziału ARiMR – wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt III SAB/Po 8/08, zobowiązał Dyrektora Oddziału do dokonania czynności w przedmiocie załatwienia wniosku W. M., zawartego w piśmie z dnia 13 lipca 2005 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku. Postanowieniem z dnia 14 października 2008 r. Dyrektor Oddziału ARiMR po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Organ uznał bowiem, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy i nie uwiarygodniła staranności swego działania. Zaznaczył, że wszystkie dokumenty złożone przez stronę w dniu 13 lipca 2005 r. (po wezwaniu jej do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie) – poza pozwoleniem budowlanym wydanym przez starostę z. w dniu 11 lipca 2005 r. – zostały wydane przed dniem 7 lipca 2005 r., a więc przed upływem czternastodniowego terminu na uzupełnienie wniosku. Organ wskazał też, że jedynie 4 z 14 dni przeznaczonych na uzupełnienie dokumentów przypadały na udokumentowaną chorobę, a na zaświadczeniach lekarskich znajduje się adnotacja, że pacjent może chodzić. Ponadto zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 20 czerwca 2005 r. dostarczenie stosownych dokumentów mogło nastąpić przez pocztę lub przez pełnomocnika. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji, podtrzymując argumentację zaskarżonego aktu. Stwierdził, że uzupełnienia mogły być dokonane wcześniej niż w ostatnim dniu terminu, np. 4 lipca 2005 r., kiedy to strona złożyła do starostwa powiatowego zgłoszenie przystąpienia do wykonania robót remontowych i że wbrew twierdzeniu strony długotrwałe procedury wewnętrzne w instytucjach publicznych nie miały miejsca, gdyż jeśli strona złożyłaby odpowiednie wnioski do starostwa powiatowego niezwłocznie po otrzymaniu pisma wzywającego do usunięcia braków wniosku, to nawet najdłuższy czas oczekiwania na zaświadczenie, zmieściłby się w okresie do wniesienia uzupełnień. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Po jej rozpoznaniu Sąd – wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 711/09 – uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że fakt choroby wnioskodawcy powinien być oceniony wyłącznie pod względem tego, czy miał on rzeczywiście możliwość, ażeby – mimo jej wystąpienia – wykonać nałożone na niego zobowiązanie. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że skarżący nie wykazał się należytą starannością w podjęciu działań zapewniających terminowe złożenie uzupełnień, nie ustanowił pełnomocnika ani też nie skorzystał z możliwości złożenia brakujących dokumentów za pośrednictwem poczty. Organ zaznaczył też, że do wniosku o przywrócenie terminu dołączono zwolnienia lekarskie nr [...] i [...] dokumentujące niezdolność skarżącego do pracy w terminie od 4 do 8 lipca 2005 r. oraz od 9 do 13 lipca 2005 r. W zwolnieniach tych zamieszczono adnotację, że chory może chodzić, co pozostaje w sprzeczności z jego twierdzeniami. Dodatkowo organ podkreślił, że wnioskodawca nie dopełnił również czynności, dla której określony był termin, bowiem nie nadesłał brakujących uzupełnień wniosku, tj. co najmniej trzech ofert na zakup maszyn z podanymi parametrami technicznymi. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem wezwanie do usunięcia braków skarżącemu doręczono 23 czerwca 2005 r., natomiast uzupełniające dokumenty złożył on 13 lipca 2005 r. – wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności – a zatem po upływie terminu na uzupełnienie braków. Z treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) Sąd I instancji wywiódł, że to strona powinna uwiarygodnić swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie Sądu I instancji argumentacja, że skarżący w okresie 4-13 lipca 2005 r. był obłożnie chory nie znajduje uzasadnienia w treści przedstawionych zaświadczeń lekarskich. Wskazano w nich bowiem, że chory może chodzić. Sąd przyjął, że gdyby stan zdrowia skarżącego, pozostającego pod opieką lekarską, był ciężki, nawet przejściowo, lekarz nie pozwoliłby skarżącemu chodzić w czasie zwolnienia lekarskiego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy miał zatem podstawę, aby przyjąć, że skarżący był zdolny do terminowego usunięcia braków wniosku o dofinansowanie lub do ustanowienia pełnomocnika do dokonania tej czynności a przeciwne twierdzenia skarżącego nie zostały niczym poparte. Sama niezdolność do pracy nie jest wystarczającą okolicznością dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez stronę okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. WSA stwierdził też, że rozpoznając sprawę ponownie Prezes ARiMR wywiązał się z obowiązku spoczywającego na nim zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał ponadto, że złożone przez skarżącego – w uzupełnianiu braków wniosku o dofinansowanie – dokumenty nie zostały sporządzone zgodnie z instrukcją. W. M. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez brak uwzględnienia skargi i w konsekwencji błędną kontrolę postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędne ustalenie, że skarżący mógł chodzić podczas zwolnienia lekarskiego. Twierdzono, że istotnie w treści zwolnienia lekarskiego takiego zalecenia nie było, ale zakaz chodzenia otrzymał on ustnie, od lekarza, który dokonał badania, co wynika z później wystawionego zaświadczenia. W ocenie skarżącego nie można przyjąć, iż uchybienie terminu do wniesienia uzupełnienia wniosku było przez niego zawinione (art. 58 § 1 k.p.a.), gdyż w trosce o swoje zdrowie nie mógł on przedsięwziąć żadnych czynności, a w szczególności tych, które wymagały uzupełnienia dokumentacji, co wiązać się musiało ze wzmożonym wysiłkiem oraz osobistymi staraniami i wymagało wiedzy specjalistycznej, której nie miał żaden z domowników. Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że już na etapie postępowania administracyjnego skarżący wnosił o przesłuchanie pracowników organu, na okoliczność pouczeń udzielanych skarżącemu co do konieczności i sposobu uzupełnienia dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale także naruszenie przepisów procesowych może polegać zarówno na błędnej wykładni jak i na niewłaściwym ich zastosowaniu. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku z treści cytowanego art. 58 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wywiódł, że strona powinna uwiarygodnić swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Sąd ten wskazał nadto, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie, a organ powinien jedynie przedstawione przez stronę okoliczności ocenić w świetle przesłanek określonych wskazanym przepisem. Tak zaprezentowana wykładnia art. 58 § 1 k.p.a. nie jest skargą kasacyjną podważana, zatem na etapie postępowania kasacyjnego wiąże. Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. – rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do zarzutu art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.– poprzez brak uwzględnienia skargi i w konsekwencji błędną kontrolę postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie. Sposób sformułowania tego zarzutu jak i jego uzasadnienie wskazują, że strona zmierza do podważenia prawidłowości oceny i ustalenia czy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do uzupełnienia braków wniosku o dofinansowanie nastąpiło bez jego winy. W konsekwencji kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. Zarzut ten uznać należy za chybiony. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że przy ocenie braku winy należy mieć na względzie "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" i przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku a pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej". Typowym przykładem niezawinionego niedopełnienia czynności procesowych w terminie jest obłożna choroba – uniemożliwiająca stronie, działającej osobiście, dokonanie tej czynności. Przyjmuje się przy tym, że sam fakt posiadania zwolnienia lekarskiego od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, z uwagi na to, że nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej za pośrednictwem poczty lub przez domownika (v. Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 58 k.p.a.; Lex, stan prawny 11 stycznia 2012 r., teza 6-7 oraz powołane tam piśmiennictwo oraz orzeczenia, w tym wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1243/97, LEX nr 36902). Jak wynika z akt sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący przedłożył dwa zwolnienia lekarskie, dokumentujące niezdolność do pracy w dniach 4-8 oraz 9-13 lipca 2013 r., z treści których wynika, że skarżący mógł chodzić. W świetle tego co zostało wyżej powiedziane, skoro skarżący jako powód uchybienia terminu wskazał chorobę udokumentowaną przedłożonymi zwolnieniami lekarskimi – to ocena, że nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu jest trafna. Ocena ta znajduje oparcie w treści złożonych zwolnień lekarskich. Wynika z nich, że choroba nie była chorobą obłożną. Skarżący w toku postępowania o przywrócenie terminu niczym nie uprawdopodobnił też, że nie mógł skorzystać z pomocy domowników, nie wykazał więc, że dołożył należytej staranności, aby przeszkodę w dochowaniu terminu usunąć. Organy – co istotne – rozstrzygają sprawę wszczętą wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o argumenty i materiał dowodowy przedłożony przez stronę. Sąd administracyjny zaś w ramach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia ocenia prawidłowość dokonanych ustaleń. Z tych względów bez znaczenia dla kontroli legalności postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej są powołane już po rozpatrzeniu wniosku przez organ odwoławczy nowe argumenty i dowody. Brak przy tym podstaw prawnych by przyjąć, że organ oprócz oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę winien z urzędu wyjaśniać powody naruszenia terminu i poszukiwać przyczyn uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. nie znajduje zatem usprawiedliwienia. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził wprost, że kwestią decydującą dla rozstrzygnięcia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu była ocena czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. Stanowisko to jest trafne. W konsekwencji ustalenie czy skarżący wraz z wnioskiem dopełnił czynności, dla której określony był termin, nie ma istotnego znaczenia. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. także jest chybiony. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skład orzekający stoi na stanowisku, że naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności publicznej, bądź też – gdyby zastosował środki w ustawie nieokreślone. Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa (czy to materialnego czy to procesowego) nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Ewentualnie wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.