II SA/Kr 730/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 31 maja 2013 r., nr GN.III.683.3.113.2012.PK, wydanym na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązał Gminę Kraków do zwrotu kwoty 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31 maja 2013 r. nr [....] , orzekającą: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz [....] Spółka z o. o. z siedzibą w W. za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [....] o pow. 0,0323 ha, objętą księgą wieczystą [....] , obr. [....] , jedn. ewid. Podgórze, przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie decyzji nr [....] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2010 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W punkcie 2 postanowienia Starosta określił sposób i termin zapłaty określonej wyżej kwoty 159,90 zł. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 czerwca 2010 r. w dniu 5 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr 5/736/10 znak AU-01-2-BSP.736-18/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulic Grota - Roweckiego, Bobrzyńskiego jako dróg kategorii powiatowej o parametrach klasy G i klasy Z i ul. Czerwone Maki jako drogi gminnej o parametrach klasy L, rozbudowa skrzyżowania ulic Kapelanka - Brożka (drogi kategorii powiatowej klasy Z) i ul. Grota - Roweckiego, rozbudowa skrzyżowań w ciągu ul. Grota - Roweckiego, Bobrzyńskiego wraz z budową torowiska tramwajowego, przystanku końcowego komunikacji zbiorowej oraz budowa ekranów akustycznych, odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej, trakcji tramwajowej, dwóch podstacji trakcyjnych z instalacjami technologicznymi i wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, ogrzewania i wentylacji mechanicznej, systemu sterowania obszarowego i informacji pasażerskiej oraz przebudowa sieci uzbrojenia: kanalizacji ogólnospławnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznej, teletechnicznej, ciepłowniczej oraz przebudowa rowu odwadniającego w rejonie ul. Brożka i Drukarskiej i potoku Zakrzowieckiego, w ramach przedsięwzięcia pn.: "Budowa linii tramwajowej łączącej ul. Brożka oraz Kampus UJ w Krakowie wraz z systemem sterowania ruchem i nadzoru"; obejmującą m.in. działkę nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. Kraków-Podgórze. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesienia odwołań od w/w decyzji, Wojewoda Małopolski wydał decyzję z dnia 18 listopada 2011 r. nr WI.IX.7821. l. 18.2011., w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 5/736/10 z 5 listopada 2010 r. Z dniem wydania w/w decyzji Wojewody Małopolskiego przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Kraków. Starosta Krakowski decyzją z dnia 31 maja 2013 r. nr GN.III.683.3.113.2012.PK, orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [....] Spółka z o.o. z siedzibą w W. za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [....] o pow. 0,0323 ha, objętą księgą wieczystą [....] , obr. [....] , jedn. ewid. Podgórze, przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie decyzji nr [....] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2010 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W decyzji tej Starosta zobowiązał również Prezydenta Miasta Krakowa, działającego w imieniu gminy Kraków do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) "Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości wyżej wskazanymi decyzjami, wybrano rzeczoznawcę majątkowego M.G. , prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [....] . Zgodnie z § 7 umowy nr GN-ZP-3/12- cz. II z dnia 21 marca 2012 r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Zgodnie z treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina Kraków, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu zakwestionowano przyjęty w zaskarżonym postanowieniu pogląd, iż koszty sporządzenia operatu szacunkowego celem ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie tzw. specustawy drogowej obciążają podmiot, który przejął tę nieruchomość. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że koszty te obciążają organ prowadzący postępowanie, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Na poparcie wyrażonego w zażaleniu stanowiska przytoczono szerokie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., nr WS-VI.7570.1.123.2013.MD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Zwrócono również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż "Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Wojewoda podkreślił, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Podkreślono również, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1246/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd wskazał, między innymi, iż: "(...) Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. (...) Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości" (por. także wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. o sygnaturach akt: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak zatem wynika z uzasadnienia zacytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenie wyceny wartości nieruchomości) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Z tego względu Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy - jako prawidłowe - zaskarżone postanowienie Starosty Krakowskiego. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na zastosowaniu przepisu art. 262 § 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina Miejska Kraków wskazała, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zdaniem strony skarżącej "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, z uwzględnieniem odszkodowań, o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej chybione jest stanowisko Wojewody Małopolskiego, jakoby zestawienie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do ponoszenia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Organ II instancji dla poparcia swojego stanowiska powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego popierające zaprezentowany w postanowieniu pogląd. Tymczasem orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie jest jednolite, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w innych wyrokach m. innymi z dnia 15 czerwca 2011 r., I OSK 1616/10 stwierdził, że: "...odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Wskazane przez Wojewodę Małopolskiego przepisy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a. i to przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Po drugie, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - i to od samego początku jego istnienia - przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Po trzecie wreszcie, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na poparcie tego stanowiska powołano się na liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | | | |Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269)| |stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym | |kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu | |widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego | |obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w | |ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). | |Analogiczny problem prawny był już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i sprowadza się do | |odpowiedzi na pytanie czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie, którego organ administracyjny podejmuje decyzję o | |ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację | |inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu | |terytorialnego - są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania, czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. | |Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg | |publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i | |warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach | |publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. | |Zgodnie z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem | |prawnym obowiązującym czasowo, więc właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych | |regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego, jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny| |być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. | |Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, | |który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się | |przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z regułami wykładni | |systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji| |o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji | |ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej | |jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. | |Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie | |nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane | |jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak | |jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania | |administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost i w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle| |nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji | |ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty | |postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne | |należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu,| |jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty | |postępowania, które: | |1) wynikły z winy strony, | |2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. | |Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów | |specustawy drogowej. Postępowanie to jest, co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie | |wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że | |przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę, – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. | |Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej | |nieruchomości. | |Tak, więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt | |sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub | |niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to | |koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem | |poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu | |Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale realizowaniem jej ustawowych zadań). | |Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe,| |będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty | |postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w | |interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w | |rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami | |sporządzenia operatu szacunkowego. | |Ponadto przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są | |przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, ale są przepisami prawa | |materialnego, wskazującym źródła, z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania | |wypłacanych odszkodowań. Nie ma, zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu | |infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. | |Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie, z którym "odstępstwo od | |zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na | |podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów | |postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg| |publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis | |w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11)| |Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji| |podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie | |uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik| |sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, | |którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub | |podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla | |końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. | |Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed| |sądami administracyjnymi. |